14. 什么是国家？从墨西哥的毒贩集团说起
从这次课开始，我们的课程将进入下一个主题——国家建构。在这里，我首先要特别指出，在比较政治学中，当我们说“国家建构”也就是所谓的“state building”的时候，不是在说发展经济、发展科技、建设四个现代化等，而是特指政治发展的一个维度，即国家能力的发展。
最近20年左右，“国家能力”逐渐成为比较政治学中最热门的概念之一。在接下来的七讲中，我会陆续分析与国家能力相关的一些问题：什么是国家能力？为什么国家能力很重要？国家能力从何而来？为什么有的国家的国家能力强，有的则弱？但是，在分析这些问题之前，我们首先需要理解政治学当中的一个最基本的概念：什么是国家？国家是政治生活的基本容器，不理解“什么是国家”，政治就无从谈起。
墨西哥的黑帮混战
什么是国家？在正面回答这个问题之前，我想从一个事件说起。
2011年4月，在一个名叫圣费南多的小镇，有几辆公共汽车被一个武装力量劫持，车上一共有193名乘客被杀害。原因是这个武装力量认为，这些人很可能效力于敌对武装力量，所以，这是一场报复性杀害。被劫持的人里，有的被枪杀，有的被砍头，有的被吊死。但是，最残忍的，还不是这些人的惨死，而是他们被迫相互杀戮，绑匪强迫他们像角斗士一样相互厮杀，战败者被杀死甚至被肢解，战胜者则被招募为这个武装力量的新成员。
很抱歉这个画面有点血腥。看了上面的描述，你们会想到哪个国家？很容易想到伊拉克、阿富汗、叙利亚这样的战乱国家，对不对？但是，正如我们这次课标题所透露的，这个故事不是发生在上述战乱国家，而是发生在一个名义上并不存在战争的国家——墨西哥。这个残忍的绑架也不是恐怖组织所为，而是发生在墨西哥的黑帮之间。
不幸的是，在当代墨西哥，这种黑帮厮杀不是一个孤立的偶然事件，而是一个持续了十几年的状态。墨西哥的几大黑帮已经血雨腥风战斗了很多年，今天你绑架我，明天我扫射你，这种分散的暴力冲突未必以总体战争的形式发生，但是其惨烈后果却不亚于一场内战。仅仅从2016年到2019年，墨西哥被谋杀的人高达12万人，[1]这是什么概念？大家可能知道，也门一直在打内战，但是研究显示，2016年至今，也门的战乱死亡人数也就是7万左右。[2]所以，墨西哥的帮派冲突，不是战争，胜似战争。
墨西哥的黑帮为什么没完没了地厮杀？主要原因很简单：毒品。墨西哥不但自己是毒品生产大国，而且是南美、中美各个毒品生产国通往美国的交通要道，而毒品的利润是惊人的。结果，就是不同的墨西哥黑帮为毒品的生产地盘、市场占有、交通控制等而大打出手。当然，一旦各自地盘形成，哪怕与毒品生产无关的生意，像餐馆、酒店、出租车等，都成了不同帮派抢夺的资源。冲突过程中，小黑帮不断合流成大黑帮，最后形成了几大帮派全国割据的局面，被称为“毒品卡特尔”，类似于我们中国民国时期的西北军阀、东北军阀、西南军阀等。据分析，到2020年，有一半左右的墨西哥领土都被这样的“毒品卡特尔”实际控制。
可能有人会问，那墨西哥警察呢？警察为什么不管？答案也很简单：管不了。从2006年开始，墨西哥总统卡尔德隆就发起了“缉毒战争”（War on Drugs）。结果是“毒品卡特尔”越打越强，而政府却越打越弱。
这一点，可以从2019年10月的一场战斗看出来。10月17日，在一个叫库利亚坎（Culiacán）的城市，一个黑帮组织包围了政府，为什么？因为政府抓了他们的老大，所以他们用围攻政府的方式要求放人。战斗结果如何？经过一夜的激战，最后警察决定投降，把黑帮老大给放了。事后墨西哥总统跑出来为放人辩护，他说，为了保卫人民的生命和财产安全，我们决定把这个坏蛋给放了。这话听起来是不是很别扭？难道正确的说法不应该是“为了保卫人民的生命和财产安全，我们决定把这个坏蛋给关起来”吗？
墨西哥政府的无能，还可以从墨西哥最著名的毒枭El Chapo的命运看出来。这个El Chapo，人称“小矮子”，一度是世界上最富有的人之一。虽然数度被抓捕，但是也数次神奇地越狱。其中一次，居然是像电影《肖申克的救赎》里面一样——挖地道。当然，黑帮老大不需要亲自挖地道，兄弟们会给他挖好，据说这个地道长达数公里，里面有通风设备、有照明，而且很宽敞，足够他大摇大摆地从里面走出来，就差铺个红地毯了。所以最后一次被抓捕，墨西哥政府干脆直接把他移交给了美国政府，要不然不知道他又会演出什么好莱坞大片。但是，即使把这些大毒枭抓了也没用，因为治标不治本。只要人们赖以生存的经济模式不变，一个大毒枭落马，无数小毒枭升起。
正因为政府无能，墨西哥很多城镇都出现了自发的民兵组织，他们自称为“社区警察”。这些民兵组织自备武装，对黑帮主动出击，但是他们与黑帮的界限往往也会变得非常模糊，因为他们自己也常常卷入残忍的杀戮。所以，墨西哥很多地方的局面就是：黑帮与黑帮打，黑帮与民兵打，警察与黑帮打，警察与民兵打……都打累了时，就承认各自在其地盘内的“领土和主权完整”，互不干涉，韬光养晦，等歇够了爬起来再打。
什么是国家？
大家可能会奇怪，你不是要讨论“什么是国家”吗？为什么要花这么长时间描述当代墨西哥？这是因为，今天的墨西哥，很大程度上代表了“国家”这个概念的反义词，代表了一种国家力量被分散的社会力量瓦解的状况。
什么是国家？我们中学都学过马克思的说法：“国家是阶级统治的暴力工具。”说实话，我小时候第一次上政治课接触到这种说法的时候，吓了一跳，因为我们从小被教育要热爱国家，祖国是个慈爱的母亲，但是突然，书本告诉我，国家是暴力工具，还阶级统治，虽然那时候不知道什么意思，但是听上去有点胆战心惊。当然，后来我明白了，咱们课本的意思是，在中国，国家是无产阶级统治资产阶级的暴力工具，所以不可怕。这是后话了。
不过，在比较政治学界，关于什么是国家，更广为传播的说法不是马克思的定义，而是另一个思想家马克斯·韦伯的说法。他怎么定义国家呢？他说，国家是什么？国家是特定疆域内合法地垄断暴力的机构。这个说法里有很多元素，比如“特定疆域”，比如对“合法性”的宣称，但是，这个说法里最核心的元素，是“暴力垄断”。韦伯的这个定义，虽然去掉了马克思的“阶级统治”元素，但是在强调国家的“暴力机器”特征方面，却殊途同归。
什么叫“暴力垄断”？如何理解国家的“暴力垄断”特征？举个例子，如果有一个父亲在街上暴打孩子，我们看不下去，可以干什么？可以报警对不对？这种时候报警意味着什么？意味着我们认为，这个父亲没有暴打孩子的权利，但是警察可以通过暴力或者暴力威胁把这个父亲抓走。同理，如果街上有两个混混在打架，我们也可以报警。这同样意味着，我们认为，混混没有当街斗殴的权利，但是警察有用手铐把他们带走的权利。
所以，“暴力垄断”的意思就是，通常情况下，只有代表国家权力的机构，才有合法的暴力使用权，而其他组织、机构、个体没有这种权利。因此，我们反对家暴，反对老师体罚孩子，反对老板用皮鞭抽打员工干活，但是我们不会对着命令我们停车的警察说，凭什么你让我停我就得停？即使是“一命偿一命”这种朴素的道理，在现代社会，也需要代表国家的司法机构先进行审判，然后再由代表国家的警察执行死刑，而不是说受害者家人可以自己冲到杀人犯家里，当场把杀人犯打死。
所以，作为一种组织，国家与其他一切组织最根本的区别，是它在特定疆域内“暴力垄断”的特权。当然，在现代世界，我们赋予国家很多职能，比如国家要办教育、修路修桥、组织社会保障体系、支持文化艺术传播等。这些纷繁复杂的国家职能往往会遮蔽国家的本质属性，但是，所有这些职能，某种意义上都是给国家锦上添花，而国家的“内核”则是“暴力机器”。为什么这么说？简单来说，其他组织也可以办教育，也可以修路修桥，也可以提供社会保障，也可以传播文化艺术，只有暴力垄断这一点，其他组织做不到，或者做的时候缺乏合法性。
国家能力低下是很多国家的“阿基里斯之踵”
正是因为国家的本质特征是“暴力垄断”，当一个国家到处是分散的、四处开花的暴力活动时，我们说，这个国家的“国家能力”低下。如果普通民众走在街上，总是非常恐惧匪徒抢劫、军阀流弹、恐怖分子绑架，这必然是“国家建构”比较失败的表现。反之，如果我们深夜出去吃个小龙虾、喝个啤酒毫无心理障碍，这就是国家能力较高的表现。我们看清末民初电视剧的时候，经常能看到一种组织，叫作“镖局”，也就是职业保镖，替商行押送货物什么的。其实，镖局的盛行，就意味着国家建构很失败，因为信不过国家的武装力量，才会出现私人武装的流行。
也正是在这个意义上，当代墨西哥的“国家建构”非常失败。尽管政府已经竭尽全力，但是毒贩集团“野火烧不尽，春风吹又生”。而且，这种分散的暴力很容易陷入一个恶性循环——对很多老百姓而言，因为政府无力保护他们，他们必须保护自己，怎么自我保护？也加入黑帮或者民兵。于是，整个社会都走向武装化。我读到过一个报道，里面说到一个墨西哥民兵组织，它的标语就是：我们已经失去了一切，包括恐惧。
遗憾的是，墨西哥的情况并非个案。在发展中国家，这种政府无法有效垄断暴力、导致暴力遍地开花的情形非常普遍。只不过，在不同国家，这种失败有不同的表现形式：有的表现为黑帮盛行，有的表现为军阀混战，有的表现为宗教极端组织盘踞，有的表现为武装分离主义势力坐大……在巴西，情况和墨西哥很相似，也是黑帮横行、相互厮杀，警察往往就是在旁边打打酱油，这一点看过巴西电影《上帝之城》的可能会有深刻印象。在阿富汗，暴力垄断的缺失则体现为塔利班阴魂不散——2001年，在美军的攻势下，塔利班落荒而逃，但由于新政府战斗力低下，塔利班很快卷土重来，到2020年已经重新占领了阿富汗领土的五分之一，并且在一半领土上和政府军展开拉锯战。在尼日利亚，宗教极端组织“博科圣地”（Boko Haram）长期盘踞北方大片领土，今天一个自杀袭击，明天一个集体绑架，过去十几年把尼日利亚搞得鸡飞狗跳。在利比亚，卡扎菲倒台之后，整个国家迅速滑入军阀混战的状态，目前除了一个的黎波里政府和一个东部的政府，南部还有很多部落军阀。在叙利亚、也门、委内瑞拉、洪都拉斯、乌克兰、菲律宾，这种碎片化的暴力都以不同的形式存在。
为何“国家建构”如此之难？
为什么“国家建构”如此之难？简单而言，暴力的分散化才是自然状态，暴力的垄断化，则是摆脱了自然引力的人为状态。要理解“自然状态”，我们看看动物世界即可。观察野生猴子的世界，我们会发现，猴子们处于永恒的分散暴力中。它们会为谁是老大而打得头破血流，即使是暂时决出胜负了，过几年猴王年龄大了，该退休了，新一轮的厮杀又会重新开始。而且，就算在一个猴群中，猴王地位稳固了，它和另外一个或几个猴群的“地盘之争”也是永恒的。今天这群猴子打赢了，它们的地盘扩大1公里，明天那群猴子打输了，它们的地盘缩小3公里。如此循环往复，没完没了。
动物世界的这种“永恒的分散暴力”状态，也提示了我们“国家建构”为什么如此艰难。直观而言，暴力要从分散走向垄断，面临着两大难题：第一是权力的集中化难题，也就是“谁当猴王”的问题；第二是领土范围的清晰化难题，也就是“猴群的势力范围”问题。前者是一个暴力垄断如何获得内部承认的问题，后者则是一个暴力垄断如何获得外部承认的问题。
首先，权力的集中化，是一个“大鱼吃小鱼、小鱼吃小虾”的过程。这个过程，当然不可能和风细雨。秦始皇建立大一统的中国，完成权力垄断，背景是什么？背景是春秋战国打了四五百年。就是这样，秦朝也不过维持了短短十几年。之后，重新再打一遍，陈胜吴广起义、六国复国运动、楚汉争霸，直到刘邦再一次完成权力垄断。西汉维持了200多年，到王莽新政失败后，又打一遍，抵达了刘秀的权力垄断。之后的历史大家也知道，反正就是每隔一段时间重打一次，如此循环往复。
中国的权力集中化过程起点很早、历史很长，所以到今天，中国已经有相当成熟的国家建构与国家观念。但是，很多国家的历史并非如此。在非洲，很多地方的部落制一直延续到20世纪，所谓国家，不是非洲人内部权力整合的结果，而是殖民主义留下的武断遗产。在印尼，如果你穿越时空回到19世纪，根本不会听说“印度尼西亚”这个词，当地人会认为自己是爪哇人、马来人、亚齐人，但不会说自己是“印度尼西亚人”。在印度，1947年英国人撤离的时候，不但有印度和巴基斯坦的划分问题，还有500多个所谓的“土邦”。哪怕是在欧洲，国家建构也是近代现象，在此之前，我们知道，欧洲是所谓的“封建制”——也就是说，贵族们各自组织自己的军队，打仗时才受国王征召，而且去不去还要看心情，不存在所谓的暴力垄断。
国家建构的第二个方面，势力范围的清晰化，同样艰难。我们知道，古代世界是没有清晰的主权国家观念的，那时候的领土边界是极具挥发性的。近代之前的政治单位的主角是什么？是帝国。帝国的属性又是什么？是扩张。不断扩张直到被自身的重量压垮。
所以，我们看到，历史上，不同帝国一直在为疆域扩张而相互征战，今天马其顿帝国实力强大，可以一直打到印度河流域，明天蒙古帝国坐大，又可以一路扬鞭到欧洲；今天罗马帝国可以把地中海吞并为内陆湖，明天奥斯曼帝国也可以吞掉半个地中海；今天西班牙国王死了，法国国王可以说我是他二叔的三外孙，所以西班牙是我的，明天苏格兰国王死了，英国国王也可以说，我是他堂弟的二侄子，所以我有继承权。哪怕到了19世纪，“领土主权神圣不可侵犯”观念也没有那么深入人心。拿破仑打仗缺钱，美国说：路易斯安那多少钱？法国说：1500万怎么样？美国说：那就这么定了。
正是因为权力的集中化很困难，领土边界的挥发性很强，所以“国家建构”在任何国家的历史上都非常艰难。我们当代人，尤其是中国人，在一个相对稳定的国家体系中生活了很久，容易忘记这种艰难。事实是，人类花了几千年才慢慢实现了权力的相对集中，目前200个左右的国家数量就是这种“相对集中性”的体现，因为如果是停留在部落社会，那么这个数字就不会是200个，而可能是2000个甚至20,000个了。
同样，人类也是花了数千年才大致厘清了国家的边界。我们今天在地图上看到的清晰国界线，背后可以说是无尽的血与火。而现在，大体而言，这200个左右的国家之间彼此对等地承认，俄罗斯人到波兰去，或者波兰人到俄罗斯去，跨越某个界限后，就得拿出护照让边防官员检查。中国和印度之间、肯尼亚和赞比亚之间、哥伦比亚和委内瑞拉之间，莫不如此。这种清晰性，固然有其代价——比如限制劳动力的流动，比如限制人道主义干预的程度，但是它也以这种蜂巢式的结构缓和了没完没了的边界暴力冲突。这有点像婚姻，虽然婚姻限制了我们的恋爱自由，但是它所提供的清晰“归属权”也限制了没完没了的恋爱纠纷。
或许，没有人比秦始皇更懂得“国家”的本质。史书记载，秦始皇赢得天下后，曾经“收天下之兵，聚之咸阳，销锋镝，铸以为金人十二，以弱天下之民”。什么意思呢？就是他把天下的兵器全都收缴过来，熔化做成十二个大铜人，以削弱民间的战斗力。这可以说是“暴力垄断”最直白的做法了。
其实，早在秦始皇之前，中国更早的古人就明白了国家的含义。这一点，从“国家”的“国”字的中文古文写法，就可以看出来。大家知道，国的繁体字（國），周边是一个框，即一个清晰的边界，中间的“戈”，也就是武器，守卫着口，也就是“人口”。看来，当韦伯将国家定义为“特定疆域内暴力垄断的机构”时，这位伟大的学者与几千年前的中国古人，可以说是心有灵犀一点通了。
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[1]Jack Harrera, “The other epidemic,” The Nation, May 18, 2020.
[2]The Aljazeera, “More than 70,000 killed in Yemen's civil war: ACLED,” The Aljazeera News, April 19, 2019.
15. 为什么要“重新带回国家”？比较政治学的轮回
有一个日常生活中的现象，大家可能都注意到，就是流行趋势会在消失之后突然卷土重来。20世纪80年代一度流行的阔腿裤，到了90年代可能就显得很土，可是再过20年，似乎又变得很洋气。60年代流行的格子大衣，到了80年代显得像妈妈服，可是再过20年，又重新变成了时尚的复古风。其实，流行趋势的这种螺旋形变化，不仅仅存在于时尚界，也会发生于学术界。其中一个例子，就是“国家”这个概念的命运。
“国家”概念的螺旋形命运
1968年，学者亨廷顿一本著作的诞生可谓石破天惊，这本书叫《变化社会中的政治秩序》。它的中心思想是什么呢？其实它开篇第一句话就点明了，它说：“国家之间最重要的政治差异不是政府的形式，而是政府的深度。民主和专制的差异，小于体现着组织性、有效性的国家和缺乏这些特质的国家之间的差异。共产主义国家和西方自由国家都属于有效的而不是软弱的政治系统。”
为什么说这个观点石破天惊？因为它居然将苏联和美国视为同一类国家。我们知道，冷战期间，美苏势不两立，人们通常也认为这两个国家南辕北辙。但是，亨廷顿说，如果我们以国家的统治能力而不是政府的统治形式作为区分标准，那么美苏属于同一类国家，姑且称之为“强国家”，而它们共同的对立面，则是当时陷入各种动荡、政变和革命的发展中国家，也就是“弱国家”。
事实上，亨廷顿引领了一种趋势。在他之后，一批学者开始在研究中强调国家视角。表现之一，就是一批研究所谓“东亚奇迹”的学者，提出了“发展型国家”理论。根据这个理论，东亚国家之所以能在所有发展中国家中率先摆脱贫困，是因为它们拥有强大而积极的官僚体系。在这些国家，政府这只“看得见的手”，制定了一定的产业政策，协调组织金融、土地、税收、技术、劳动力等资源，冲向国际市场，实现特定产业的腾飞，并以此撬动整个经济的发展。当然，这只是“国家视角”崛起的一个例子。除此之外，还有一些研究非洲的学者、研究革命的学者、研究欧洲史的学者，都纷纷开始强调“国家”的重要性。1985年出版的一本文集，可以说是这个趋势的标志，这本书的名字就叫“重新带回国家”。
然而，“国家”刚被带进镁光灯下不久，又很快走出舞台中心了。为什么？因为苏东剧变发生了。苏联的垮台极大地改变了比较政治学的研究视野——人们不禁发问：不是说苏联很强大吗？不是说苏联和美国本质上是同一类国家吗？怎么它说倒就倒了呢？说到底，美国和苏联不是同一类国家。说到底，统治的形式很重要。于是，20世纪90年代到21世纪最初几年，国家视角走向了沉寂。
取而代之的是什么？是“制度主义”。我是20世纪90年代上大学的，我记得那会儿人人都在读诺斯、读科斯、读奥尔森、读哈耶克、读弗里德曼……而这些书大体而言都是在论证，制度选择——经济制度以及背后的政治制度——才是决定一个国家发展潜力的主要力量，至于国家，则是那个应该被“关进笼子”里的“老虎”。
可是，三十年河东，三十年河西。经过短暂的沉寂，最近十多年，国家视角又一次复活了，“国家”这个概念出门转了一圈，又回来了。
为什么？很简单，国际政治形势又变化了。如果说20世纪90年代和21世纪初，国际政治最大的变化是苏联的垮台，而这个变化塑造了新的政治学焦点，2008年左右之后，国际政治最大的变化就是中国的崛起，以及第三波民主化浪潮在很多地方的受挫。于是，人们又开始发问：如果制度主义是对的，那么，为什么没有采取西式制度的中国能够冉冉升起？而很多采用了西方制度的国家则深陷泥沼？制度或许很重要，但是肯定存在重要的甚至更重要的“剩余变量”。这个“剩余变量”是什么？于是，人们又回到了“国家”。
最能代表这种研究转向的，莫过于亨廷顿的学生福山。我们之前提到过《历史的终结与最后的人》这本书，因为这本书，福山一度被视为西式自由民主的旗手。但是，他2010年后出版的《政治秩序的起源》这本书，则像是另一个人写的。尽管他观点的变化本身可能被很多人高估了，但是他研究重心的变化则确定无疑。在2015年的一篇名为“民主为何表现如此糟糕”的文章中，福山写道：“为什么世界范围内民主的表现会如此令人失望？在我看来，一个重要的核心因素是……在许多新兴和现存的民主国家，国家能力没有跟上人们对于民主的需求。没有成功地建立现代的、良治的国家，是近来民主转型的阿基里斯之踵。”看上去，福山在绕了一大圈之后，重新回到了他的导师亨廷顿的旗下。
所以，大家可以看出来，并不存在纯粹的政治学问题——政治学研究什么，这本身就是一个政治学问题。每一次政治趋势的巨大变化，都会带来政治学研究框架的巨大变化。当然，也正是因为政治趋势总在变化，我们不能轻易判处任何研究视角的“死刑”，因为如果昨天过时的今天可能回归，那么今天过时的明天也可能回归。这种“风水轮流转”的景象与其说证明了学术研究的轻浮，不如说显示了它的弹性——政治生活本身是复杂的和多变的，所以政治学研究也理应如此。
国家能力何以至关重要？
既然国家重新被带回，它如何帮助我们理解当下的世界？国家能力很重要，它重要在哪儿？对此，学者们进行了大量的阐释，主要的研究集中在三个方面。
首先，当然是“国家”对于秩序建构的重要性。我们上次讲过，国家的本质是暴力从分散走向垄断。因此，一个强国家一定是实现了暴力高度垄断的国家，也就意味着分散暴力的减少。历史地看，这是一个巨大的进步。学者曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）曾经有一个说法来形容这个变化，叫作“流寇变坐寇”，roving bandits变stationary bandits。什么意思呢？简单来说，以前可能有10伙、20伙匪徒轮流来打劫你，现在只剩下一伙了。一伙匪徒虽然也很危险，但是如果这一伙匪徒明确了自己对这块领地的所有权，他们就有部分的动力去保护这块领土、发展这块领地，毕竟，你把鸡都给杀了，就再也捡不到鸡蛋了。但是，当匪徒多达10伙、20伙的时候，没有任何匪徒会有动力去发展这块领地，因为我养鸡可能是你去捡鸡蛋，我种地可能是你去收割，我养猪可能是你去吃肉，那我为什么要保护好这块领地？所以，主权国家体系的建构，可以说是一个领地的“产权明晰化”过程，而产权的明晰有助于秩序与效率的提高。
从历史上来看，暴力的集中化往往也意味着暴力的大规模减少。我们前面讲到过“和平的爆发”，讲到过去几百年，尤其是冷战结束以后，战争死亡人数占人口比例的急剧下降。但是，历史上，暴力下降最显著的阶段，出现于更早的“国家革命”发生之际，即，人类从部落制、封建制、帝国制走向主权国家这一组织形式之际。这一点，大家可以看看下页这张图（图3-1）。
图3-1 “非国家社会”与“国家社会”暴力冲突死亡人数比例（每10万人暴力死亡人数）
（图片来源：Our World in Data网站）
这张图的上方，是“非国家社会”的暴力冲突死亡人数比例，下方是“国家社会”的比例。大家可以看出，这个对比非常醒目，几乎是断崖式的。以前我们想象原始社会的美好，似乎在原始社会，人们依山傍水过着美好的生活，今天采采果子，明天唱唱山歌，卢梭干脆把原始人称为“高贵的野蛮人”。但是，各种研究表明，原始人生活在极其残酷的暴力冲突当中，因为缺乏暴力的垄断而时时刻刻面临着生命的危险。
今天墨西哥、巴西的黑帮横行，或者伊拉克、阿富汗的军阀混战，虽然不像原始社会那样彻底无政府，但也是国家能力低下的表现。有学者通过研究发现，其实一个国家陷入长期内战，往往未必是因为叛军多么强大，而可能仅仅是因为政府军过于软弱，无法将星星之火掐灭。这意味着，在国家能力低下的地方，叛乱分子可能只需要三五千人，在偏远处找到根据地，并且通过某种地下经济渠道获得财源，比如鸦片、矿产、石油，就可以将一个国家拖入长期的内战，把一个小伤口变成大面积的感染。而那些国家能力强大的国家，往往能够在叛军崛起的源头就将其剿灭，从而避免星星之火发展成燎原之势。也就是说，国家能力是个相对而非绝对的概念。一只生病的羚羊完全可能在虎口之下逃生，只要那只老虎病得更严重就行。
“国家”的第二个重大功能，是提供公共服务。这一点应该说非常容易理解。国家是暴力机器，但不仅仅是暴力机器。尤其是在现代社会，我们赋予国家很多功能。古代的时候，老百姓如果被偷被抢，或者家里人被打被杀，可能会去告官，但是通常而言，老百姓不会因为孩子上不起学而跑到官府门前去要求“受教育权”，也不会因为看不起病而要求政府提供“医保”。现代国家就不同了，你上不起学找政府、看不起病找政府、失业了找政府、门口路坏了找政府、失火了也找政府，甚至连邻居家装修太吵了，你可能都会拨打“市长热线”。
那么，问题就来了，我们对政府有这么多要求，它如何做到？显然，只有那些具有强大征税能力的国家才能提供良好的公共服务——这当然不是说，具有强大征税能力的政府一定会把钱花在公共服务上，或者一定能把钱花得合理，但是征税能力是公共服务的必要条件之一，这一点恐怕没有争议。我们常常羡慕北欧国家“从摇篮到坟墓”的福利体系，但是它的前提是税收占GDP接近50%的财税能力。很多国家的民众羡慕中国的高铁、中国的基础设施，这背后同样是政府巨大的财政能力和组织能力。
相比之下，那些贫穷落后的发展中国家，尤其是非洲国家，它们的财政和组织能力都非常低下，结果就是政府对很多公共问题一筹莫展。举一个公共健康问题的例子，大家都知道，疟疾是一个困扰人类多年的问题，尤其是在非洲，每年都有几十甚至几百万人因此丧生。但是，这个病的防控从技术上而言，并没有那么难，只要家家户户都挂上含有防虫剂的蚊帐，这个病的传播率和死亡率就会大大下降。但是，很长时间以来，很多非洲政府就是拿不出买蚊帐的钱，只能看着本国无数民众尤其是儿童白白死去。一个国家没钱造航母、造原子弹还可以理解，但是蚊帐都买不起，这就是国家能力低下带来的悲剧。直到最近，在国际社会的帮助下，非洲的蚊帐普及率才显著提高，疟疾的死亡率也下降了一大半。
“国家”视角解释的第三个方面，是经济发展。一定程度的市场自由是经济发展的前提，这一点已经越来越成为常识。但是，市场自由是怎么来的？以前人们简单地认为，市场自由就是摆脱政府，就是把政府这只“看得见的手”捆起来，然后市场这只“看不见的手”就会开始工作。于是，就有了效率的提高、经济的繁荣，这就是所谓“自发秩序的扩展”。但是，慢慢地，越来越多的人认识到，不是这么简单，不存在所谓“自发秩序的扩展”，所谓市场自由本身就是一个政治过程，就像交通自由，很大程度上是因为交警在维持秩序。
最简单而言，市场的存在和发展都需要产权保护，那么，谁来保护产权？虽然政府有各种可疑之处，但是通常而言，它比街头那些脖子上挂着金链子、胳膊上刻着刺青的黑帮混混要靠谱，因为它的时间视野通常比黑帮混混要长——黑帮混混今天还在斗殴，明天可能就被打死了，但是政府不能不管明天。
因此，我们去买房之后，都一手交钱一手交房了，还要去领一个房产证。如果市场只是“自发秩序的扩展”，那我们拿到房子，交易就应该结束了。但是，事实上，只有房管局给我们发了房产证，我们心里才会踏实，对不对？为什么只有拿到政府发的这个小本本，我们心里才踏实？因为我们知道，这个政府盖了章的小本本，意味着我们对这个房子拥有的所有权利，至少从法律上而言，从此有了一个暴力机器的保护。
而当政府不具备暴力垄断能力的时候，这种对产权的踏实感就不复存在了。在巴西，很多富人过着像囚犯一样的生活。为什么？因为黑帮盛行，政府又干不掉它们，富人随时被抢劫、被绑架，甚至被杀害，于是，富人的房子常常是安装双重钢铁门、电网、保安塔、远程监控系统，甚至还有无人机来回巡逻。上次课谈到的墨西哥是另一个例子。墨西哥有个城市蒂华纳（Tijuana），被称为“世界谋杀之都”。这个城市在20年前，还是一个著名的旅游城市，经济繁荣、游人如织，但是，由于黑帮坐大，到处敲诈商铺、餐馆、酒店，慢慢地，各种店铺都逐渐关门，一个曾经繁华的旅游城市凋零为一个空空荡荡的鬼城。而这恰恰是国家能力缺失造成的局面。
除了产权保护，还有学者认为，国家对经济发展可以起到更大的引领作用，它不仅仅是保护产权的警察，还可以是经济发展的引擎。前面我们讲到，“东亚奇迹”的出现带动了“发展型国家”理论的兴起。中国的崛起，则被视为是这一理论的又一例证。韩裔经济学家张夏准写了一系列的书，试图说明所有国家的经济起飞，都有过国家积极干预经济的阶段。中国一些经济学家，比如林毅夫教授，也提出“有为政府”的概念，以此解释中国的经济发展。当然，此类理论也存在着很多争议。在中国的经济发展中，政府到底起到了多大作用，中国的经济发展在多大程度上是because of政府干预，多大程度上是despite of政府干预，也有很多争论。大家以后可以继续思考这个问题。
国家能力的历史投影
所以，总结一下，国家能力很重要：它缔造秩序，它是现代公共服务体系的前提，它保护产权以促进经济发展，它甚至可能还是特定经济发展模式的发动机。在各种研究中，令我印象最深刻的，还不是国家能力的重要性，而是这种重要性的可持续性。我读过一篇文章，在比较了德国被罗马帝国统治过的地方和没有被罗马帝国统治过的地方后，作者发现，在当代，前者比后者明显经济更发达，作者的结论是：这种经济水平差异与罗马统治史有很大关系。
大家可能觉得纳闷，罗马帝国已经灭亡快1000年了，怎么能影响当代的经济水平？可是，这个研究却说，当然能影响，因为只要是罗马帝国统治过的地方，就会修建发达的道路系统，而道路系统的存在，直接影响了这个地方的商业发达程度、城市形成密度，从而通过一种滚雪球效应，影响该地区以后近1000年的历史。
国家能力不但重要，而且其投影极其漫长。沿着这个思路展开的研究有很多，比如，有研究越南不同地区的、哈布斯堡王朝不同地区的，甚至非洲不同地区的，结论都大同小异：在其他条件相当的情况下，国家建构比较成熟的地方，其治理表现通常更优越。在这些文章里，有一篇干脆题目就叫“帝国死了，帝国万岁”。
所以，新的政治趋势会带来新的政治学潮流，“重新带回国家”激活了政治学的理论想象力。很长一段时间以来，我们谈论政治现代化的时候，第一反应往往是民主转型。站在中国皇权专制的历史传统下，这一点尤其可以理解。但是，从长线历史的角度而言，更重大的政治革命可能不是“民主革命”，而是“国家革命”。只不过，相比民主革命，因为“国家革命”的发生距今更加久远，所以我们反而容易忘记它的价值。
现在，我们每个人生下来都有一个国籍，“中国人”“美国人”“日本人”“赞比亚人”等，所以，我们很容易把“主权国家”视为理所当然的存在。但事实是，同时获得外部和内部承认的、稳定的暴力垄断是一种人为的建构，在此之前，人类已经在部落、城邦、帝国、封建制、贵族领地、哈里发等政治组织形式中摸索了几千年，最后才在主权国家体系中安营扎寨。
也恰恰因为它是一种人为的建构，不是一种自然状态，这个过程艰难、脆弱，甚至可以说是一场永恒的逆水行舟。对很多国家来说，它们至今还在这个过程中苦苦挣扎。即使是在中国，这样一个国家建构历史悠久的国家，其“国家能力”也是起起落落。这一点，大家对比一下汉朝和魏晋、初唐和晚唐、清初和清末，都会有清楚的认识。我们倾向于把自己最熟悉的事物当作最理所当然的事物，然而，在常常不堪一击的人性面前，任何秩序都可能只是海市蜃楼。
16. 国家能力从何而来？战争
前面我们谈到，国家能力虽然未必越强越好，但是强大的国家能力非常重要。很多国家，正是因为国家能力的低下，出现持续的冲突、公共服务水平低下以及经济发展的瓶颈。
一个显然的问题是：国家能力从何而来？为什么有的国家国家能力非常强大，而有的则软弱无力？在接下来的几讲中，我想谈谈这个问题。
这一讲，我想讨论一个大家可能会觉得意外的因素——战争。
说到战争，我们可能都有会一种本能的反感。毫无疑问，战争给人类带来深重的灾难，可以说罄竹难书。但是，一个反讽的历史事实是：在很多层面上，战争又是现代文明之母。战争加速了科技发展，远至铸铁技术的进步，近至核能源、计算机、超声波等技术的开发和发展，都与战争有着千丝万缕的联系。战争还是现代金融之母，因为打仗要钱，在王室税收有限的情况下，各路人马不得不进行金融创新，于是有了债券，有了汇票，有了抵押贷款，有了中央银行。战争甚至还催生了现代民主，为什么？同样是因为打仗要钱。国王要钱而王公贵族不想给，双方相持不下，最后贵族们说：行，你要钱可以，你得让我们成立一个议会，凡事得通过议会和我们商量才行。这就是代议民主的最初起源。所以，战争加速科技进步、塑造现代金融、催生代议民主，和我们今天的主题相关的则是，战争还缔造国家。
战争推动政治结构“中央集权化”
战争缔造国家，这是什么意思？简单来说，就是在“弱肉强食，适者生存”的淘汰过程中，战争强化那些幸存国家的国家能力。当然，这个观点不是我个人的发现，而是一批学者的看法。学者蒂利（Charles Tilly）的名言就是：“战争缔造国家，国家制造战争。”（Wars made state, states made wars.）虽然蒂利的主要分析对象是欧洲国家，但是，他的分析对于其他地区同样有参考价值。
为什么说“战争缔造国家”？蒂利的这个观点发端于一个“转型之谜”：西欧国家在1500—1800年左右的这几百年时间里，经历了一个政体形态的“巨变”。什么巨变？就是西欧国家普遍从“封建体制”走向了“中央集权体制”。大家都知道，中国历史上有一个类似的“政体转型”，即所谓“周秦之变”：封建制的西周，经过春秋战国的蜕变，慢慢转变为中央集权的秦朝。只不过，在中国，这件事情发生在2000多年前，而欧洲的“周秦之变”要晚一两千年，且转型的深度比中国要小得多。可以说，西欧1500—1800年左右的政体形态变化，是一个迟到的、弱版本的“周秦之变”。
从封建体制到中央集权体制，最大的变化是什么？形象地说，就是权力从蜂巢结构走向了金字塔结构。
在封建体制下，所谓“领主的领主不是领主”，意味着整个王国的结构是一个一个蜂巢，国王能命令贵族，但是不能直接统治老百姓。但是，在中央集权体制下，间接统治变成了直接统治——国王打破了贵族这个中间层，直接向国民征兵、征税，当然也直接提供公共服务。蜂巢结构的壁垒被消解了，整个国家融合为一个整体的金字塔。
当然，国王和国民之间也有一些中间的官僚，但是官僚是国王任命的，是国王的代理人，不像贵族，贵族成为贵族，是因为他爸爸是贵族，不需要每次都由国王任命。所以权力的来源是不同的，听话程度当然也不同。换个更形象的说法，封建体制下贵族是权力的股东，而中央集权体制下官僚是权力的经理人。显然，政治结构的中央集权化意味着国家能力的增强。
其实，要理解欧洲的这场巨变不难。大家想一想，一般说起欧洲最“厉害”或至少最“知名”的国王，我们通常会想起谁？法国的路易十四、英国的伊丽莎白一世、西班牙的菲利普二世、普鲁士的腓特烈大帝、俄罗斯的彼得大帝等，对不对？这些人有什么共同点？他们都出现在16—19世纪。16世纪之前的欧洲国王，我们想得起几个来吗？印象比较模糊，是不是？模模糊糊想起“失地王”约翰，被贵族打得满地找牙，不得不签订《大宪章》那个。还有神圣罗马帝国的亨利四世，雪地跪求教皇原谅那个。最多是查理曼大帝，但是他所创造的帝国很快陷入分裂……总之，16世纪之前，我们想不起几个形象特别霸气的欧洲国王来，和16—19世纪这种群星璀璨的国王画卷形成鲜明对比。为什么我们的历史记忆会有这种反差？简单来说，就是封建制下，国王不那么重要，只有在中央集权化的体系中，国王才变成一个傲视群雄的“帝王”形象。
面对这场巨变，蒂利的问题是，或者说，很多学者的困惑是：为什么？为什么在欧洲持续了1000多年的封建体制会走向瓦解，而新的中央集权体制会在“制度竞争”中胜出？蒂利的答案是：战争。
大家可能会说，战争不是古已有之吗？为什么16世纪之后，战争会构建中央集权制的国家？这是因为，尽管战争古已有之，但就欧洲而言，16世纪之后，战争的烈度和频度大大上升。之前，欧洲也有王位继承战争、领土争端战争，但是16世纪之后，宗教改革带来了大规模的宗教战争，大航海时代的到来引发了殖民争霸战争。在这些战争中，最著名的莫过于三十年战争——这场席卷整个欧洲的宗教战争直接或间接导致了800万人死亡，放在当时的人口基数中，这是非常可怕的数字。并且，军事技术的进步又加剧了战争的残酷性——以前一支弓箭也就射死一个人，现在大炮则可以一发打死数十人。
所以，战争的密度和烈度在上升，这和国家建构有什么关系？当然有关系。当战争还比较温和时，封建的政治结构还能支撑战争的展开，但是当战争越来越激烈，只有对国家进行“中央集权改造”才能打赢战争。封建体制下是怎么打仗的？国王征召贵族，贵族征召骑士，骑士拉上农民。这些本质上是“民兵”的组织自备干粮、带着锅碗瓢盆就出发了，打到一半，可能还得先赶回老家去收割庄稼，然后再回来接着打。这还是国王运气好的时候，运气不好的时候，贵族拒绝出征、拒绝出钱，甚至转过身来一巴掌把国王拍个半死。大家知道，这就是英国《大宪章》的来历。所以，封建体制不是一个有效率的战争体制。
战争缔造国家机制之一：常备军建设
于是，战争“倒逼”政体形态变革。
首先，最显然的，是战争推动了常备军的建设。今天我们可能觉得，一个国家有一个军队是天经地义的事，尤其对于我们中国人来说，很难理解一个国家怎么可以没有军队。别说活人的军队，就是死人的军队我们也有，著名的兵马俑不就是这样一个给死人陪葬的“军队”？
但是在很多国家，历史上却并非如此。在西方的封建体制里，军队不是国家的，本质上是贵族的，只不过时不时“借给”国家用而已。国王因为总是缺钱，也养不起一支大规模的职业军队。直到美国建国，在制宪会议中，争吵得最激烈的话题之一，还是要不要建立常备军。在当时很多美国人看来，为什么要建“常备”军？打仗的时候你召集军队我还可以理解，不打仗的时候你养一支军队干吗？是要镇压老百姓吗？所以，在他们以前的政治传统中，国家军队是非常可疑的机构。
可是，当战争越来越激烈，这种怀疑就变得越来越奢侈了，因为临时起来拼凑的军队越来越不管用了。一开始，各国的“制度创新”还不是建立常备军，而是大量使用雇佣军，相当于用市场机制解决兵源问题。比如著名的瑞士长矛兵团，那是真正的国际战士，谁出钱帮谁，今天帮法国打普鲁士，明天帮普鲁士打法国。但是，慢慢地，国王们发现雇佣兵也不够用了，因为战争扩大到一定规模后，不再是几百人几千人参战，而是几万甚至几十万人参战，这时候靠雇佣兵打仗就越来越不现实了。为什么？因为这个钱烧不起。而且，雇佣兵“人尽可夫”，缺乏政治忠诚，也会影响战斗力——大家想想，如果一个士兵打仗的时候觉得自己是在保家卫国，他可能会很愿意抛头颅洒热血，“死不旋踵”，但是如果他打仗的时候满脑子想的是，“对面那个国家会不会出价更高”，他就很容易心猿意马，对不对？
所以，到18世纪末，雇佣军慢慢就被淘汰了。更稳定、更庞大、更忠心耿耿的常备军登场了。蒂利的书中有统计，1500年，法国的武装士兵只有18,000人，但是到了1850年，变成43万人；英国同一阶段则是从25,000人变成20万人；俄罗斯的士兵则从1600年的35,000人变成85万人。常备军的出场，可以说是中央集权化最重要的一步。此前，国王和贵族的力量在很大意义上是对称的，此后，这种对称性就不复存在了。
战争缔造国家机制之二：中央财税机制
战争增强国家能力的第二个机制，是促进现代“财政国家”的建立。
在封建体制下，老百姓当然也要交各种苛捐杂税，但是，通常而言，他们主要不是交给国王、政府，而是交给领主、教会。当然，贵族也要向国王交税，但是贵族的税基和全民的税基，覆盖面不可同日而语。更重要的是，贵族的谈判能力和普通民众完全不同。贵族有武装、有骑士、有民兵，而国家没有常备军。而且，贵族数量相对少，所以组织成本低，他们联合起来对抗国王的难度远远低于农民组织起来对抗国王。
所以，在封建体系下，国王向贵族收税容易吗？当然不容易，基本上是看贵族的心情——心情好，就多交点；心情不好，就不交了。国王如果不服，还经常被吊打。你们看英国王室早期的历史，几乎就是一部国王被贵族、教会轮番吊打的血泪史。中世纪的时候，英国王室还经常以巡回法庭的方式到全国各地去断案，收点断案费，也算是创收项目了。
但是，16世纪后，随着战争的加剧，这种“化缘”式的财政模式越来越难以为继。这一点不难理解，无论是转型早期的雇佣军，还是后来的常备军，没有钱，怎么养？像普鲁士的常备军，1640年只有2000人，但是到1786年增加到20万人，没有扩大的、稳定的财源，怎么维持这样一个庞大的军队？
还有装备升级。古代打仗常常是近身肉搏战，所以贵族购置几匹马、一身盔甲、举着刀枪就能冲锋陷阵了。近代战争则需要使用大炮、各种火器火药，甚至需要战舰，这种装备常常只有靠“举国之力”才能供应，像西班牙的无敌舰队，就是当时的西班牙国王菲利普二世砸锅卖铁砸出来的成果。除此之外，还有军事训练。以前打仗主要靠贵族临时征召，出则为兵、入则为农，现在战争越来越激烈，就必须专门花个几年培训职业士兵才可能打赢，什么西班牙大方阵、什么瑞典线性阵线，都要经过严格的培训才可能奏效，而长时间、大规模的军事训练也要钱。
所以，战争逼迫所有参战国家建立扩大的、稳定的财政系统。专职的税收部门逐渐建立起来，取代那种诉诸中间人的包税制；主要针对土地贵族的税制逐渐扩展成针对全民征税；稳定的年度税收逐渐取代了一事一议式的特种税。因为税收总是不够用，各个国家同时也通过其他方式“八仙过海，各显神通”。比如英国，靠政府信用之下的金融创新缓解了战争费用问题。法国的王室则通过大量贩卖官职缓解财政压力，据说到法国大革命之前，已经卖出了7万多个官职，国王秘书都有好几百个。西班牙，靠美洲白银成为近代早期的欧洲霸主。俄罗斯，靠加剧对农奴的压榨解决财政问题……总之，在这个过程中，那些能够在解决国家财政问题上找到最持续方案的国家，成为最终的战争胜利者。
战争缔造国家机制之三：行政体系
战争缔造国家的第三个方面，是官僚行政体系的建立和扩张。
在封建体制下，一个科层制的官僚政府或者不存在，或者非常小，因为当时即使有公共服务，也主要是领主或教会提供，中央政府既没有意愿也没有能力养一个专职的“公务员”队伍。哪怕是时不时组织打仗，打完仗士兵们也就遣散了，钱花完了下次打仗再说，没有必要建立一个长期的官僚组织养着。我们经常看到一种说法，说古代中国人太了不起了，一千多年前就发明了科举制，解决了为政府提供优秀人才的问题，古代西方人怎么就想不到这一点？其实，一千多年前的西方人想不到这一点，主要是因为他们的政治结构不需要——不存在大规模、多层级的官僚制政府，当然也就不需要去琢磨怎么“选拔官员”。英国政府为什么叫“内阁”（cabinet）？因为它一开始非常小，小到一个阁楼大小的空间就装下了，所以如何选任官员不是一个系统的问题，小规模的用人需要，从教士、贵族或者法官里扒拉一下就找到了。
但是，战争的加剧改变了这一点。战争不仅仅需要士兵、税收、武器、粮食、情报、运输等，而且需要组织和调配这一切的官僚机构。越激烈、越密集的战争，就越需要建立高效的官僚机构。于是，有了作为政府部门的人口统计机构、土地登记机构、税务部门、情报部门、粮食管理部门、装备采购部门、基建部门……把所有这些职能部门加起来，就构成了一个官僚制政府。1600年左右，英国中央政府只有1400～2000人，但是到1797年，英国中央政府就有16,000多个雇员了，而英国和西欧各国比，已经是非常小的政府了。
所以，16世纪开始的密集战争，催生了欧洲各国的常备军建设、财政国家建设、官僚体系建设。这就是“战争缔造国家”的机制。那些及时地、成功地将政体从封建结构改造为中央集权结构的国家，才能在几百年征战中幸存下来，反之则可能被历史淘汰。正如蒂利所发现的，1500年欧洲大概有500个政治单位，到1900年，只剩下20多个。这个数量的变化，正说明了这个残酷的大浪淘沙过程。今天，我们都知道德国、法国、英国，但是，我们有几个人了解萨克森公国、波西米亚王国、勃艮第公国、巴伐利亚王国以及更多名不见经传、消失在历史长河中的政治体？国家建构就是这样一个“大鱼吃小鱼、小鱼吃小虾”的丛林游戏。
中国的国家建构何以早熟？
显然，这个“战争缔造国家”的理论不但帮助我们理解欧洲，也帮助我们理解其他国家。比如，有学者指出，非洲国家的国家能力之所以普遍偏弱，相当程度上就是因为非洲地广人稀，加上游牧经济，所以历史上没有密集的大规模战争，它的国家建构也因此缺乏动力。而在国家建构连续谱的另一端，则是中国。刚才我讲战争的加剧如何倒逼了欧洲的国家建构，大家是不是觉得这个故事似曾相识？我想，你们可能都会联想到春秋战国时期的中国。可以说，中国经历了一个和西欧非常相似的历史过程，只不过这个过程在中国早发生了两千年左右，而且战争的频度和烈度还要高得多。
不少学者指出，就脱离封建体制、建成中央集权制的国家形态而言，中国是最早的“现代国家”，这种早熟的现代性，恰恰是因为中国更早地经历了战争的剧烈化。大家想想，战国为什么叫“战国”？不就是因为一天到晚在打仗吗？
其实，春秋时期，打仗还是比较斯文的。我们知道，西周讲“礼制”，打仗也要讲究“礼法”，所以到东周的春秋时期，还有这种上古遗风。所谓的“师出有名”“不斩来使”“不鼓不成列”——敌人没列好队就不开打，都是周礼的表现。但是，随着战争越来越激烈，打仗就顾不上“吃相”了。到战国后期，战争的惨烈程度，作为中国人，我们都有一定的了解。著名的长平之战，秦军活埋赵国40万士兵，据说到20世纪都时不时还有长平之战的尸骨被挖出来，这是何等的惨烈。我看到福山的《政治秩序的起源》里有个估计，秦国动员的士兵人数占总人口的8%～20%，这是非常惊人的。即使是以骁勇善战著称的古罗马，动员的士兵也仅占总人口1%左右，而罗马帝国的辉煌，从统一和集权角度来说，欧洲再也没有成功地复制过。所以，中国的国家建构远早于欧洲、强于欧洲，也就不奇怪了。
在春秋战国数百年的残酷战争中，为什么是秦国胜出，最后一统天下？当然是因为秦国的国家建构走得最远。当时，很多国家都在搞法家改革，比如魏国的李悝改革、楚国的吴起改革，但是，狭路相逢狠者胜，大家都知道著名的商鞅变法，商鞅真的是太狠了。
去看商鞅变法的内容，你会发现那简直是“教科书式的”国家建构工程。第一，打破爵位世袭，这是摧毁封建制的最核心要素，“宗室非有军功论，不得为属籍”。没有军功，你爵位就岌岌可危了。这样，诸侯头上的帽子就不再是他们的私人财产，而被收归国有，成了国家驯服社会的诱饵。第二，废井田、开阡陌，在经济上打击封建贵族，把民众从对贵族的土地依附中解脱出来，切换到围绕着国家旋转的轨道。卫星不再绕着行星转了，而是直接绕着恒星转。第三，按军功授爵，“能得甲首一者，赏爵一级”，杀敌人一个，封一级爵位，以此激发军队的战斗力。第四，编户齐民、什伍连坐，使“奔亡者无所匿，迁徙者无所容”，这样不但把整个社会置于国家掌控之中，而且把国家的一只眼睛变成社会上相互监督的千千万万只眼睛。总之，商鞅变法就是破诸侯，立中央；解构社会，强化政府。用学者秦晖的话来说，就是打破社会中的无数“小共同体”，把他们融入万众一心的“大共同体”当中。
所以，有人说“商鞅变法”是平民的解放，对此我是很怀疑的，这明明是帝王的胜利，哪是什么平民的解放？且不说有学者考证，商鞅变法后的所谓“军爵分封”对于老百姓是有天花板的，贵族分封依然广泛存在，也不说分封来的爵位财产皇帝可以随时夺走，就算老百姓是摆脱了贵族的压迫，他们也不过是从贵族手里移交到了帝王手里，谈何“解放”？而且，贵族有很多，所以理论上，如果压迫太深重，老百姓还能从一个贵族那里逃到另一个贵族那里，但是帝王只有一个帝王，你跑到哪里去？真的是“奔亡者无所匿，迁徙者无所容”。毛主席说，中国“百代皆行秦制”，中国国家能力的传统，正是发源于此。
可能有人会问：为什么中国是“战争缔造国家”，欧洲也是“战争缔造国家”，但是中国的“国家能力”传统却比西欧深厚得多？或者，用一个更直观的标准来说，为什么欧洲从几百个政治体开始打起，大鱼吃小鱼、小鱼吃小虾，但是打到了几十个政治体后，就刹车了，而不是像中国一样，一路打到大一统？
这里当然有很多原因，地形地貌的差异、战争激烈程度不同、“法家改革”的力度不同，等等，但是归根结底，还是我们之前讲到过的，理解政治的一个基本原则——“政治在社会中”。
简单来说，西方在16世纪左右开始“国家建构”的时候，他们的中央权力已经深深嵌入到了一个相互制衡的权力网络中，除了王权，还有强大的教权、高度自治的城市、崛起的商贸阶层，以及势力更加强大的贵族权力，所有这些“其他势力”都像缰绳一样，约束了“国家建构”这匹马狂奔的速度。而中国在两千年前开始这一进程时，没有那么多元的政治权力，也还没有发展出非常复杂的社会和经济结构，结果就是国家建构如同脱缰之马，一路狂奔到了大一统。
所以，国家能力从何而来？很不幸的是，战争是一个重要机制。在中国，春秋战国几百年的战争虽然残酷，却为高度集权的大一统政治结构奠定了基础。在欧洲，一方面，战争带来了国家建构的动力；另一方面，多元的政治结构又约束了国家建构的深度。而在非洲、拉美、印度等国，历史上战争相对稀疏，其意外后果则是缺乏国家建构的动力，以至今天政府难以垄断暴力。
因此，一个悲剧性的历史观察是：国家建构就像是买房，残酷的暴力冲突则像是付款，你可以选择大额首付，也可以选择大额尾款，或者漫长的分期付款，但是你却无法逃避付款。当然，历史是历史，生活在资源越来越丰富、文明越来越进步的当代，我们仍然希望，对于抵达政治秩序，人类能找到比相互杀戮更聪明的方式。
17. 国家能力从何而来？文官制与国家
这次课，我们继续讨论“国家能力从何而来”。上次课，我们谈到“战争缔造国家”，谈到密集而剧烈的战争如何导致国家权力结构的中央集权化。但是，国家建构仅靠“战争”显然是不够的，因为“打天下”和“坐天下”需要的国家能力很可能不同。“打天下”靠什么？极端地说，靠“狠”，越彻底地把国家转化为一个战争机器，就越能打赢战争。但是，你不能靠战争机器去“坐天下”，就像你不能靠百米冲刺的速度跑马拉松。那么，除了战争，国家能力还能从何而来？答案可能很多，这次课我想讨论一个重要因素——文官制。
说到文官制，大家首先想到哪个国家？对，中国。中国是文官制的发源地，也是文官制登峰造极的集大成者。这次课我们就来谈谈中国的文官制，以及为什么“文官制”对于中国的国家能力建构至关重要。
中国强大的国家能力传统
在展开讨论之前，有一点必须强调，这也是全世界人有目共睹的一点：中国的国家能力非常强大。对此，我们生活在中国感受应该最深。前面说过，暴力垄断能力是一个国家的核心要素。我给大家一组数字，大家可能就能理解中国这方面的国家能力了。2018年，萨尔瓦多每10万人的谋杀率是52，这是全球最高的谋杀率；美国是5，这在发达国家里也算很高的了。中国是多少呢？0.5。连丹麦，我们之前讲到过的模范国家，每10万人的谋杀率都有1，是中国的两倍。即使数字细节也许存在争议，但是无疑，现在中国的治安是非常好的，这不仅仅是和发展中国家比，而且是和发达国家比。哪怕去巴塞罗那甚至巴黎这样的发达城市旅行，也会有当地的朋友告诫我，如果你去哪哪哪，一定要小心啊。但是反过来，如果是我的外国朋友到北京，我通常不会说，哪哪哪你最好不要去。
再举个例子。我前两年听过哈佛大学教授艾利森（Graham Tillett Allison）的一个演讲，他在里面提到一个细节。他说，2012年，马萨诸塞州政府决定维修哈佛大学附近的一座桥，计划花两年时间。结果花了多久呢？花了五年时间以及三倍的预算，才修好这座桥。然后，他拿这个例子和北京三元桥的一次维修相比，工程量类似，北京花了多久呢？43个小时。这就是中国异乎寻常的国家能力。
最近的例子则近在眼前了。近年的新冠病毒，中国在防控疫情方面的雷厉风行，也是举世公认。我记得2020年6月有几天，北京的新发地市场发现了100多例新冠患者，当时北京立刻严阵以待，出动大批武警封锁新发地市场，全城铺开核酸检测，学校重新停课，很多商业机构也重新停业。有个小细节我印象很深。当时有个网民，说他收到政府部门的一条短信，内容是他最近去过新发地，让他立刻去接受检测。他开始还纳闷，我最近没有去过新发地市场啊。后来猛然想起来，那段时间有一次，他曾经以时速80迈的速度路过新发地附近的京开高速，但就是这样，还是被“发现”了。
这种例子不胜枚举。无论是疫情防控、维稳，还是高铁的建设、全民医保体系的建立、精准扶贫、“一带一路”、大学扩招，等等，都可以看到一个雷厉风行的政府身影。正是因此，在比较政治学中，中国几乎成了国家能力的象征。
但是，众所周知，强大的国家能力在中国，是一个深厚的传统，而不仅仅是一个当代现象。为什么会形成这个传统？原因很多，上次我们讨论了春秋战国时期密集的战争，如何催生中国早熟的中央集权体系。但是这次课，我想集中讨论另一个因素——发达的文官制。
什么是文官制？中国历史上的文官制发达在哪儿？为什么它对于中国的国家能力至关重要？为了帮助大家理解这一点，我想分别解析“文官制”里的这两个字——“文”与“官”，看看其中有什么道理。
中国文官制何以发达之一：细密的政治经纬线
首先，我们来看“官”这个字。“文官制”里面的“官”是什么？就是官僚系统。官僚系统是什么？就是政府的条条与块块——所谓条条，就是各级政府；所谓块块，就是政府各部门。条条与块块，就像经线和纬线，编成一个政治网络，附着在整个社会肌体之上。
大家今天可能觉得，OK，这有什么了不起的吗？有层级、分部门的政府，不是每个时代、每个国家都有吗？当然不是。哪怕在现代社会，有很多国家的官僚制都是非常薄弱的——他们或者没有能力和资源建立向下纵深、分工精密的官僚体系，或者就算建立了，这些官僚体系也不听话，也就是我们所说的“无组织、无纪律”，结果就是整个国家陷入孤家寡人的“个人统治”，而不是有组织支撑的“官僚统治”。这种个人统治的政体往往是很脆弱的，我们在前面的课程中谈到过一个现象，叫作“弱独裁者现象”，很大程度上就是这种情况。
生活常识告诉我们：组织即力量，组织即效率，有组织的10个人，往往能打败无组织的100个人。官僚制塑造国家能力，很大程度上就是通过细密的组织网络，找到了动员、组织或强制社会的着力点，把一个一盘散沙的社会给凝聚了起来。而那些缺乏官僚制的国家，就像网眼过于大、同时网线还不结实的网兜，你一拎起来，东西就会稀里哗啦地往下掉。
如果不横向比较，而是历史地看，官僚制就更是一种制度创新——只不过，在中国，这个制度创新出现得如此之早，以至我们早已不认为它有任何新意。为什么说官僚制是创新？或许，只有站在封建社会的角度，才能理解“河对岸”的官僚制新鲜在哪儿。我们上次课讲到，政治学意义上的国家建构，就是去封建诸侯，立中央集权。封建社会的结构大体而言是蜂巢型的，在每个蜂巢的内部，诸侯享有极大的自主权。而且，他们的爵位是世袭的——世袭就意味着，权力是这些宗室贵族的“私有财产”，天子也不能随便僭越。但是，官僚制的结构是金字塔状的，天子在塔顶，官员只是天子的代理人，官职不是官员的私有财产，只是天子“租”给你用。开封的老百姓不能说：包大人，您如此深得民心，不如把您的官位传给您儿子吧。那不行。在官僚制中，所谓的官职都是皇帝可以随时收回的帽子。
这种制度变革对于皇权的意义是毋庸置疑的。封建制下，爵位是不可再生资源，一次就分配完了，面对诸侯，天子再也没有牌可打了，所以封建制总是很快产生离心力，无论是中国东周时期的三家分晋，还是西欧历史上查理曼帝国的瓦解，都是这种离心力的表现。但是在官僚制中，官职成了可再生资源，天子可以不断地再分配同一个职位，在每一次再分配中，天子都重新确立了自己的权威。这就好像一个导演如果把一个重要角色固定给了某个演员，那么这个演员就没有动力继续讨好这个导演了，反正他抱的是“铁饭碗”，但是如果每次演出，导演都重新选角，那么这个剧团里所有的演员都会向导演竞相邀宠。这就是官僚制的向心力。
这种向心力对于中国格外重要。为什么？因为中国大。我们知道，越大的疆域越难整合。我记得以前看过一个科普文章，讲为什么最大的陆生动物也就是大型恐龙那么大，而不可能像电影《金刚》里的那个巨型猩猩那么大，原因是动物骨骼结构的支撑力有限。帝国也是一样——太大了就容易散架，这也是为什么像马其顿帝国、罗马帝国、蒙古帝国，扩张到一定程度，就开始散架。这一点，在交通通信极其不发达的古代，尤其如此。中国的中原地带，也就是古代中国最核心的地带，和整个西欧差不多大，西欧历史上四分五裂，连这些碎片内部都很难维持凝聚力，而古代中国长期维持着大一统，和官僚制强大的向心力关系巨大。
中国的官僚制非常早熟。有人说起始于战国，也有人说起始于春秋，甚至还有人说起始于西周。不管起点在哪儿，官僚制在秦汉以后日益成熟，到了唐朝则登峰造极。以唐朝的中央政府为例，最著名的是其“三省六部制”，这个大家中学课本应该都学过。中书省负责起草政令，门下省负责审议，尚书省负责执行，吏户礼、兵刑工六部，六部又各有四司，一共24司，各司其职。除此之外，还有九寺五监，以及管理军队的十二卫。为了监察这么多干部，又设立了有监察权的御史台。
这还仅仅是中央层面，也就是“块块”，还有条条，也就是地方政府。唐玄宗时期，中国有350多个州、1500多个县。州又分上中下三种，县也分上中下三种。为了保持中央对地方的控制力，又设各种“监察使”“节度使”“观察使”。官位官职可谓密密麻麻、四通八达。因为我是江西人，出于好奇，我曾经查过“江西”这个名字的由来，发现就是来源于唐代的“地方监察”制度。为了监察地方官员，唐代在全国设立了15个监察区，称为“道”，其中一个“道”叫“江南西道”，这就是江西省名字的由来。可以说，这个名字本身，就是古代中国发达官僚制的见证。
所以，大家可以看出来，这是极其精细复杂、几乎是密不透风的组织网络。这些密密麻麻的经纬线把庞大的中国给捆到一起，深深地嵌入中国社会的肌理。就在同时期的欧洲君主为组织几千人马而焦头烂额时，唐朝通过府兵制可以集结40万～80万士兵。钱穆先生谈到唐代的时候感慨：“1000多年前，全国户口就调查得很清楚了，而且还依照各家经济情况分成了9个等级，那是何等的细密。”“细密”这个词，是对中国古代官僚制最好的概括。古代中国政府的超级动员能力、财政能力、维稳能力，就是从这个细密的官僚体制当中来。
图3-2 唐代官制
中国文官制何以发达之二：文人当政
好，说完“官”，我再来说说文官制里的“文”。这里的“文”，显然是指文人、读书人。读书人当官，学而优则仕，是中国的古老传统。但是，同样，因为这个传统在中国太根深蒂固了，我们反而意识不到它有多么独特。其实，放在比较历史的角度来看，这是一个颇为“奇怪”的现象。因为在其他国家的国家建构过程中，系统地培养读书人当官很少见，武将当政、财阀当政、教士当政才更常见、更自然。因为这些人掌握着各种资源，王权需要与之结盟。相比之下，读书人有什么？除了一支笔杆子，什么都没有。百无一用是书生，天子为什么要与你们结盟？
在很多国家，武将才是“国家栋梁”。在古罗马，恺撒、屋大维这样的武将最终压倒参议院，将共和国改造成帝国。在奥斯曼帝国，禁卫军势力不断坐大，不但把握各种政府要职，甚至会推翻不听话的苏丹。在普鲁士，军事贵族，也就是所谓的容克集团，主导了其国家建构过程，最终使德国走向军国主义。大家最熟悉的例子，莫过于日本。日本的法西斯化，直接原因就是军部压倒文官。大家可能都听说过，20世纪二三十年代，日本的军人频繁刺杀文官，连首相都接二连三地被刺杀，这是日本武人当政的直接表现。
除了武将和军人当政，西方历史上还有基督教教士从政的传统，像法国近代早期，很多“名臣”，比如著名的首相黎塞留，就是教士出身。还有商人当政，最典型的就是英国，干脆把东印度公司，一个公司，当作一个行政机构来用。总之，在许多国家的国家建构过程中，除了王权本身，舞台上活跃的是将军、贵族、商人、教士，反正没有读书人什么事。有些国王也喜欢读书人，比如普鲁士的腓特烈大帝，特别喜欢启蒙思想家伏尔泰，会把他找过来求教，但也就仅限于谈谈人生和理想，他不会对伏尔泰说，你这么有学问，要不给你个部长当当？
为什么中国会形成独特的“文官”传统？读书人什么都没有，皇权为什么要依靠他们来治国？其实，仔细想想会发现，皇权寻求与读书人结盟，一定程度上恰恰是因为他们什么都没有。因为他们什么都没有，没有自己的军事基础，没有自己的经济基础，没有自己的宗教基础，所以对皇权不构成真正有力的威胁，恰恰可以成为王权最安全的盟友。
更重要的是，谁说读书人什么都没有？他们有笔杆子啊。打天下的时候，可能是枪杆子里出政权，但是坐天下的时候，很大程度上就是笔杆子里出政权了。枪杆子让人“口服”，笔杆子才让人“心服”。社会学家迈克尔·曼（Michael Mann）曾经说，权力有四种形态：军事权力、经济权力、政治权力，还有就是意识形态权力。文人所掌握的，正是这第四种权力。
事实上，中国的国家建构，面临的挑战和其他国家非常相似——那就是，在中央集权的过程中，离心力量不断涌现：贵族势力坐大，门阀财阀权力坐大，武装力量失控，奇奇怪怪的宗教势力不断冒出来，等等。我把这些离心力量的不断涌现统称为“封建回归的压力”。当然，这不是指“封建制”作为一种正式制度回归，而是指“封建性”的回归，即权力分散化、碎片化、蜂巢化的自然趋势。
像西汉的“七王之乱”、东汉的豪强政治、三国的军阀割据、北朝的关陇集团、唐代的门阀政治、唐中期的藩镇割据，都是这种“封建回归”压力的体现。为了稳固统治，皇权不得不和这些豪强、门阀、军阀势力结盟，但是一旦结盟，这些势力又有可能喧宾夺主。所以，中国的国家建构，也不是商鞅颁布一个法令、一夜之间就完成了，而是在跨越千年的进化过程中，反反复复、断断续续，逆水行舟、不进则退。
但是，最终，中国的皇权克服了“封建回归”的压力，走向了相对稳定的中央集权体系。皇权是怎么做到的？关键字，就是文官制中的这个“文”字。突出“文”，就必须抑武、抑财、抑商、抑教；也只有联合“文”，才能抑武、抑财、抑商、抑教。比如，在中国历史上，比较成功的皇帝都要抑武削藩，打击可能坐大的军事势力。这方面的故事大家都知道，不用我多说，刘邦贬韩信、宋太祖杯酒释兵权、朱元璋杀开国功臣，都是这种传统的体现。
又比如，打击豪强，抑制工商，钳制可能坐大的经济势力，也是中国古代皇权的长期斗争方向。秦始皇“徙天下富豪于咸阳十二万户”，汉武帝“算缗告缗”，都是抑制商业势力的表现。中国很多朝代都有“抑兼并”的措施，防止土地变得过于集中，防止豪强地主势力出现，这其中有养民惜民的成分，但是防止经济权力挑战政治权力，也是一个重要考虑。所以，在中国历史上，很少有能世代积累的财富，因为你一旦富到一定程度，官家常常就盯上你了，把你打回原形。我看学者王毅写的《中国皇权制度研究》里面提到，为什么中国人的虚无主义精神传统比较发达？“三十年河东，三十年河西”“旧时王谢堂前燕，飞入寻常百姓家”“古今将相在何方，荒冢一堆草没了”，等等，正是与皇权下缺乏产权保护的制度结构相关。
打掉了更具独立性的经济势力、军事势力、宗教势力，读书人集团就浮上来了。靠什么机制浮上来？最开始是“察举”，后来发展出了举世闻名的“科举”。科举制的优点，大家都知道，它以择优录取的方式为官僚机构提供了一批能人，为寒门子弟上升流动提供了一个通道，让社会竞争变得更加公平。
但是，从国家建构的角度来说，它另一个重要的功能，是对社会精英的驯服。什么意思？我们知道，每个社会都有向上流动的需要，底层想上升为精英、小精英想上升为大精英，这种冲动如何释放？在有的社会，是通过战场功勋，有的通过经商致富，有的通过土地积累，有的通过教会教职，最不济的，干脆通过革命。但是，所有这些渠道，都可能培养皇权之外的独立力量，都是危险的、离心的。
科举制的一大功能，就是把四处冲撞的精英冲动，纳入到一个轨道上来，那就是读书做官，为皇帝效力。这就类似于面对四处蔓延的洪流，给挖一个沟渠，把所有的水都给引到这一个水渠当中，让水势变得可控。所以，科举制的厉害之处，不仅仅在于选拔了一批人才，而且是通过利益和价值导向制造了一个庞大的士人阶层。10,000个人去参加考试，最后可能只取100个人做官，但是科举的功能不仅仅是找到这100个人，而是让那9900个人也加入这个游戏，这就是科举制政治吸纳的功能。所以，在古代中国，无论是穷人富人、商人地主、士族门阀，但凡能供得起的，几乎都让孩子去读书、考试、做官，而不是说，这孩子画画天赋挺高，咱培养他做个达·芬奇；或者，这孩子这么会做买卖，就让他去创业吧。
这种崇尚读书做官、抑制武人、贬低经商、贬低技术的文化，从我们汉语里一些常用词汇，都可以看得出来，在其他国家的历史上，骑士、武士往往是荣誉的象征，但是在中国，我们把习武之人叫什么？叫作“一介武夫”。其他行业也类似，商人经常被叫作“奸商”，技术创新被视为“奇淫巧技”，音乐叫作“靡靡之音”。但是读书人呢？“万般皆下品，唯有读书高”。这就是科举制的妙处，它把社会精英的能量都吸附到政治角逐当中，越靠近权力中心，就越被视为成功。
当然，知识分子入仕之后，也不完全是皇帝的附庸。文官集团也常常根据“四书五经”去规劝皇帝，“皇上，你要勤政爱民啊”“皇上，你不能任人唯亲啊”“皇上，酒喝多了伤身体啊”，等等等等。历史上有气节的清官名臣，我们听说过很多，魏征、海瑞等，最有名的就是方孝孺，因为反对明成祖朱棣篡位而被株连十族。所以有学者说，中国历来有政统和道统之分野，政统就是皇帝的权力，而道统则由儒生来诠释，换句话说，你有暴力，我有道理；你有高墙，我有鸡蛋；就算你把我打死，我还是能通过我的死把你给钉到历史的耻辱柱上。
但是，总的来说，有气节、有原则的文官只是一小部分。更重要的是，文官集团能给皇帝带去的约束是软约束，是道德压力，是苦口婆心，至于皇帝听不听，那要看运气了。碰到唐太宗这样心胸宽广的，会传下君臣关系的佳话，碰到明成祖这样的，那就是自杀袭击了。而掌握枪杆子的武人集团、掌握钱袋子的财阀集团，他们对王权的约束则是硬约束，他们靠的不是苦口婆心，而是兵临城下，是釜底抽薪。所以，中国的皇权最后选中文官集团来施政，实行“学而优则仕”，而不是“武而优则仕”“商而优则仕”，自有它的合理性。
回顾中国两千年的皇权史，为什么后一千年比前一千年政权更稳定？科举是一个分水岭，宋代是科举制走向成熟的朝代。宋之前，皇权经常被各种诸侯、门阀、豪强、士族、藩镇侵蚀；宋之后，除了外敌，很少有什么社会势力能挑战皇权，“封建回归的压力”逐渐消退。一定程度上，这就是科举制的力量。
所以，总结一下，为什么说文官制对于中国的国家能力意义重大？首先，文官制中的“官”，也就是官僚集团，通过一个细密的组织网络，把一个庞大的帝国给捆到一起，产生了巨大的组织红利。其次，文官制中的“文”，则通过抑制武人、财阀、宗教力量等，把社会精英引流到了读书做官、为皇帝服务的道路上来。这两个机制相结合，文官制大大强化了古代中国的国家能力，并使这种能力成为一种深厚的传统。王朝可以亡，政治文明却不会亡；国家可以改名换姓，但是国家主义却可以生生不息。直到今天，我们还在亲身经历着强大文官制带来的很多优势，比如前面讲到的，中国基建的神速、疫情防控的高效、治安状况的良好等。
但是，另一方面，过于细密的官僚体系、过于强大的国家能力，也可能意味着国家淹没社会、国家取消社会。就中国而言，历朝历代“官”对“民”的压迫，我们从各种历史记载中早已熟知。杜甫的名篇《石壕吏》就是对这种压迫的写照：“吏呼一何怒，妇啼一何苦……一男附书至，二男新战死。存者且偷生，死者长已矣。”这种官与民的不对称，带来无数的悲剧。对“读书做官”的过度推崇，在历史上也长期抑制了中国社会其他维度的发展，工商业的萎靡、科技的落后、军事战斗力的萎缩等，都与此相关。所以，古代中国早期虽然秩序没有那么稳固，但是相对生机勃勃，越到后期就越暮气沉沉。
有一些学者认为，中国最早发明了文官制度，所以中国是最早的现代政治国家。对此，或许可以存疑。思想家韦伯曾指出，古代中国的官僚制，本质上是家产官僚制，不同于政治中立的现代官僚制。家产官僚制，意味着这个官僚机构再精细、再高效，它是有姓的——在汉代，它姓刘；在宋朝，它姓赵；在唐朝，它姓李；在清朝，它姓爱新觉罗。当一个官僚集团头上顶着“一家之姓”的时候，它能否真的成为天下之公器？黄宗羲说：“我之出而仕也，为天下，非为君也；为万民，非为一姓也。”这才是真正的现代精神，这种文官集团所运行的，才是真正的现代国家。
18. 美国：国家建构的另类道路（1）
前面两次课，我们讨论了国家能力的两个来源——战争与文官制。我们讲到，尽管不同国家的国家建构进程有早有晚，中间甚至可能差了一两千年，但它们的逻辑往往有相似性：战争的压力迫使国家一步步中央集权，在这个过程中，大鱼吃小鱼、小鱼吃小虾，形成一定疆域内的暴力垄断格局。然后，为了维系这个权力结构，国家往往要发展出一个庞大、细密的文官体系，在非战争状态时依然能够将一个巨大的政治体给“兜”住，以抵御“封建回归”的压力，也就是权力走向分散化、离心化的天然倾向。
这次课，我想切换视角，讲一个有点另类的“国家建构”故事。这个故事，来自一个我们都耳熟能详的国家——美国。
美国另类在哪儿？首先，另类在美国社会的“国家观”；其次，另类在它“国家建构”的道路。这次课，我们来谈谈第一个问题，也就是美国人的国家观；下次课，我们再谈谈美国的国家建构道路。
“反国家主义”的国家观
说到美国社会的国家观，我想从一个小细节说起。在美国生活过的人可能都注意到，美国人是没有身份证的。我们在中国生活都知道，身份证给我们带来多大的方便，坐火车飞机、住酒店、看病、办各种卡，处处都用得上它。我们之前谈论国家能力的时候，也说到过，国家能力的一个重要的方面是它的信息能力，一个能力强大的国家，就是一个明察秋毫的国家，身份证的存在，帮助政府清楚掌握每个人的行踪。但是，作为世界上最强大的国家，美国居然没有身份证，这是为什么？
显然，不是因为它没有能力建立这个系统。美国没有身份证，是因为美国社会中有一大批人坚持认为，建立一个全国性的身份证系统，会造成政府侵犯民众的隐私权。说实话，我不大能理解这种脑回路，但他们的逻辑就是：我不希望街上随便一个警察扫个码，就知道我住在哪儿；不希望一个公务员敲一串数字，就能查出我过去几个月的所有行踪；再说，我怎么知道政府会不会把我的数据和商业信息整合，最后告诉我，因为我银行信用记录不好，所以我不能拿到低保？总之，我不想在政府面前成为一个透明人。
所以，到现在，美国人为了证明自己的身份，有时候用驾照、有时候用社会保障卡，有时候用护照，信息很支离破碎，但是，与一览无余相对的这种支离破碎，正是他们想要的屏障。这两年美国各州为选举投票要不要证件打得不可开交，一个背景因素就是美国没有各州统一的身份证。
这个小细节当然不是偶然的，它体现的，正是美国人的“国家观”。什么国家观？用个简单的说法，就是“反国家主义的国家观”。美国人对国家、对政府的怀疑非常根深蒂固，可以说到了一种条件反射式警惕的程度。当然，左派和右派的怀疑，角度是不同的。右派对国家的怀疑，是认为“国家”这个单位太大了，权力应该分散在各州、分散在社会、分散在市场；而左派对国家的怀疑，则是认为国家这个单位太小了，人权高于主权，全球主义高于国家主义，用公民资格来排斥移民、难民，太狭隘了。不管左派右派在其他问题上打得如何不可开交，在对国家、对政府充满警惕这方面，这两派确实殊途同归了。
这里需要强调的一点是，美国人的“反国家主义”政治传统，不仅仅是和中国或其他东方国家相比，而且是和其他西方国家相比——哪怕站在西方传统中，美国人对国家、对政府、对权力的警觉程度也是非常突出的。何以见得？我举两个例子。
一个是美国的持枪权。大家可能知道，美国是西方国家里唯一允许持枪权的国家。我们前面在解释“国家”这个概念的时候说到过，国家的本质是什么？是暴力垄断。秦始皇上台后收缴天下兵器，浇筑十二个大铜人，正是这种暴力垄断“教科书式”的表现。但是，美国立国后，立刻确立了“民众持枪权”原则，也就是说，政府主动放弃暴力的完全垄断权，宪法第二修正案规定：“纪律良好的民众武装是自由国家安全所必需，因此，人民持有并携带武器的权利不受侵犯。”大家推敲一下这条修正案的字句，赋予民众持枪权，是为了保护民众的打猎权吗？不是。是为了防止小偷入侵吗？也不是。是为什么？是为了保卫自由。更确切地说，是赋予民众武装权以对抗可能侵犯自由的国家权力。当然，这条法律的原意，在今天这个时代是否还有价值，有很多争论，但这就是另外一个话题了。
另一个例子是美国的医保体系。大家可能知道，美国也是西方发达国家里唯一没有实行全民医保的国家。奥巴马在任时，为了推动医改可以说使尽了洪荒之力，结果也只是推动了半场改革——什么意思？就是推动了政府在医疗保障中承担更多的责任，但是，并没有改变美国医保主要靠市场的基本格局。为什么？还是因为美国根深蒂固的“反国家主义”传统。在美国很多保守主义者看来，让政府负责医保，是一只特洛伊木马，表面上政府买单，但是天下没有免费的午餐，国家医保可能带来低效率，可能影响医疗创新，也可能制造大政府。所以，在美国，反对政府接管医保的不仅仅是一小撮共和党政客，而是有相当的草根基础。2010年左右“新茶党运动”兴起的时候，我和学生说，这正是美国最独特的地方，它可能是地球上唯一一个很多底层民众动员起来、反对政府给自己增加福利的国家。
所以，美国的“反国家主义”传统，哪怕在西方世界，其程度也是非常独特的。去年的新冠疫情，很多人对美国的疫情防控能力之低下感到震惊。固然，特朗普政府的无能和反智是一个重要原因，但是，其实，放在美国的“反国家主义”传统下，这一点或许又不是那么难以理解。毕竟，美国这个国家的优势从来不是国家能力，而是个体创造性和社会活力，是乔布斯和马斯克，是爱迪生和迈克尔·杰克逊。碰到需要政府集中力量办大事的时候，除非是极大的危机来临，它往往团结不起来，经常是特别迟缓和笨拙，不同层级和部门之间打来打去、互相拆台。可以说，美国这个国家，由于对国家权力的极度警觉，导致了一种“制度化的混乱”。
立宪时刻：反国家主义的源头
这种反国家的政治传统从何而来？从美国的立国精神而来。1776年北美为什么会爆发独立战争？因为北美民众痛恨那个遥远的、高高在上的、试图中央集权的英国政府，所以在立国的过程中，他们处处把独立战争前的英国作为假想敌来对待，无数制度设计都是为了防止另一个遥远的、高高在上的、中央集权的政府出现。
事实上，独立战争后，北美的民众一开始就没打算建立一个真正意义上的国家。我们知道，独立战争前，北美不是1个殖民地，而是13个，这13个殖民地的关系，几乎相当于13个独立的主权国家。赶跑英国之后，大家就各回各家、各找各妈了，军队也解散了，华盛顿本人都回家种地去了。因此，最开始北美成立的并不是联邦，而是邦联，也就是13个独立的国家组成一个联合体，连中央政府都没有，只有一个议员都经常不来上班的国会，类似于我们今天的联合国。
但是后来，一批被称为“联邦党人”的政治家，比如汉密尔顿、麦迪逊，他们实在不甘心，他们觉得，如此天时地利、风云际会，为什么不建立一个更强大的国家？这可是千载难逢的历史机会。而且，从现实的角度来说，独立战争打仗的钱都还没有还上呢，你们这些州往哪跑？
于是，他们召集了著名的费城会议，也就是美国的制宪会议，推动松散的“邦联”结合成更加紧密的“联邦”。当时很多赶到费城开会的州代表，是到了之后才知道，原来这个会议不仅仅是为了修补一下邦联，而是要立宪、要建立更强大的联邦政府，所以有些人当场愤而退会。55个人到会，最后只有39个人签署费城宪法，那16个人，就这样白白错过了成为“开国之父”的机会。
费城的制宪过程，充满了联邦党人和反联邦党人的斗争。为什么斗争？简言之，联邦党人主张强化联邦政府，反联邦党人认为权力应该更多地交给各州和民众。所以，这是一场国家建构的路线斗争。
大家想想，在中文里，“联邦”这个词包含着什么样的心理暗示？分散、离心，对不对？如果有人说，要把中国联邦化，大家的第一反应会是什么？很多人可能会拍案而起——你想干什么？分裂祖国吗？因为我们中国的政治传统是大一统，而联邦就意味着分散。但是，在1787年的美国，“联邦”这个词的含义刚好相反，它意味着“集中”，意味着“凝聚”，为什么？因为独立之前的美国传统完全是自治，所以，联邦就意味着分散的13个州结合到一起。所以，同一个词，在不同的语境中，含义可能是截然相反的。就国家建构而言，我们不可碰触的下限，却是他们难以企及的上限。理解“联邦”这个词在美国的语境中意味着“集中”，而且是非常可疑的“集中”，那么你就找到了理解美国政治的入口。
联邦党人和反联邦党人在费城打得不可开交，最后谁赢了？表面上看，是联邦党人赢了，因为美国毕竟从“邦联”变成了“联邦”，建立了联邦政府，成了一个真正意义上的国家。但是，这场战斗，实际上只能说双方各有胜负，因为联邦党人的每一个得分，都有反联邦党人的得分与之对应，所有可能着火的地方，他们都给配上了一个灭火器。
比如，联邦党人的确成功建立了常备军，也就是说，美国终于有个国家军队了。但是，为了防止国家军队像当年的英国军队一样为所欲为，反联邦党人通过宪法第二修正案设立了一个对冲机制——民众持枪权。联邦政府必须有军队，好，那我们民众也可以成立民兵，也可以持有武器，将来你们要镇压我们的时候，我们不至于手无寸铁。又比如，联邦党人通过宪法第一条第八款赋予了联邦政府一系列权力，但是，为了防止联邦政府权力失控，反联邦党人加入了宪法第十修正案，也就是“州权保留条款”，它规定：“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。”也就是说，画个圆圈，圆里面是联邦政府的权力，圆外面是州权和民权，相互牵制与平衡。
所以，从一开始，美国人建立的就是一个“反国家的国家”，它把中央集权视为洪水猛兽，处处对之进行提防。体现在国家结构上，就是所谓的“平行权力”结构，也就是联邦政府和州政府各有自己的权力领地，彼此是平行关系，而不是上下级关系。直到今天，相当程度上仍然如此。在中国，部级干部大于厅级干部，厅级干部大于处级干部，这其中有清晰的等级关系。美国的联邦制却不能这样理解。特朗普的联邦政府说要驱赶非法移民的子女，很多市政府却说，欢迎非法移民的子女到我们这里来避难。特朗普说，美国要退出《巴黎协定》，很多州政府却说，你想退就退，但是我们不退，以至特朗普宣布退出《巴黎协定》几年后，其实美国还有65%的人口还留在《巴黎协定》中。有一段时间特朗普刁难外国留学生，说如果学校有网课，今年秋天你们就不用来美国了，但这个政策宣布之后，美国立刻有18个州宣布要起诉联邦政府。
所以，美国政府并不是铁板一块，总统也不是一言既出、驷马难追——事实上，总统一言既出，各州、各市、各法院、各议员几百匹马可以去追。我们知道，美国这个国家的英文全称是United States of America。其中，State这个词是加了s的，是个复数，美国是States，而不是State。理解了这个s，是理解美国人的“国家观”一把最关键的钥匙。
19世纪：平行权力结构的继续
正是因为这种去中心化的“国家观”，美国的联邦政府从一开始就“先天不足”。我们上次课讲到，唐代中国设立了极其发达的文官制，三省六部二十四司、九寺五监十二卫，御史台、观察使、节度使……1000年后的美国，联邦政府刚成立时一共有多少个部门呢？四个。一个国务院，一个战争部，一个财政部，一个检察长，所以美国第一个内阁的画像里，加上华盛顿一共是五个人，也就刚够一桌麻将的人数加一个替补。
一开始美国的常备军是多少人呢？只有几百人，到1800年，也就是美国宣布独立已经20多年之后，美国常备军也只有3000多人。同一个时期，英国的军队是20万人。所以，无论是从哪个角度来看，当时的美国就其国家能力而言，只能用“寒酸”两个字来形容。
此后的100多年里，美国也没有摆脱这种“寒酸”。其实，1787年制宪会议，只是联邦党人和反联邦党人斗争的第一个回合，之后，这种斗争不断变形、重生、体现到美国政治生活的方方面面。比如，19世纪上半叶，美国的两个党派主要在为什么而斗争呢？今天看来，这场斗争的焦点简直很无聊——为要不要建立一个国家银行而打得不可开交。我们今天会觉得，一个国家有一个中央银行，这再正常不过了，金融市场需要政府调控嘛，对不对？而且，反联邦党人不让联邦政府征收收入税，那联邦党人通过银行借钱还不行吗？你们到底要怎样？
但是，在当时很多美国人看来，国家银行因为沾了“国家”两个字，就显得非常邪恶。他们觉得，赋予政府借钱的权力、贷款的权力，把钱和权力交到同一只手上，这太可怕了，这不就是一个腐败许可证吗？所以杰弗逊说，银行比常备军还要可怕。整个19世纪上半叶，美国的两党就为这个事情打得不可开交，最后，反国家银行的杰克逊总统1832年连任就职，美国的国家银行于1836年解散。反联邦党人取得了阶段性胜利。
又比如，美国为什么会打内战？相当程度上，还是因为美国的“平行权力”体系。我们都知道，美国内战的根源是奴隶制问题，北方反对蓄奴，南方依赖蓄奴。如果换在大一统的国家，这问题还不好解决？国王颁个圣旨不就得了？“各总督听令，即日起，各州不得蓄奴，违者格杀勿论，钦此”，不就解决了？
但是，林肯总统做不到。为什么？因为在美国的宪法体系中，国有国权，州有州权。在南部各州看来，你们北方要让我们废奴，这是违反宪法第十修正案，侵犯了我们的“保留州权”。甚至，在他们看来，北方的联邦政府成了新的英国王室，既然当年你们可以向英国宣布独立，为什么今天我们不能向你们宣布独立？所以，明明是一场道德上的善恶之争、经济上的利益之争，最后，因为美国的国家结构，表现为一场联邦权和州权的斗争。
1861年，美国内战爆发。按理说，这应该是美国国家建构的大好时机。我们之前的课谈到，战争是国家建构的动力。事实上，内战也的确在一定程度上刺激了美国的国家建构。比如，美国第一次征收联邦收入税，就是在1861年。当时为了打仗，林肯政府不得不颁布法令征税，当然，税率很低。但是，美国人的反国家主义基因太强大了，战争结束不久，1872年，他们居然就把联邦收入税给取消了。因为仗都打完了，怎么好意思还接着收税？1894年的时候，政府因为出现财政问题，第一次试图在和平时期征收联邦收入税，但是这个法令立刻被告了，在波洛克诉农场主信托贷款公司（Pollock vs. Farmers' Loan and Trust Company）一案中，最高法院判决税收法令违宪。
所以，从国家建构的角度来说，内战的遗产仅仅是保住了联邦而已，并没有可持续地、显著地提高美国的国家能力，也没有改变美国的“平行权力格局”。这一点，从一个角度就可以看出。我们都知道，美国1865年就打完内战了，内战后，通过宪法第十五修正案赋予了黑人投票权，但是事实上，美国到100年后，也就是1965年才通过《投票权法案》真正落实了黑人的投票权。为什么？还是因为所谓的“州权”，或者说，因为美国长期以来的“弱中央，强地方”的政治格局。
内战结束后，联邦政府一度非常强势，甚至对南方实行军管。但是，也不能一直军事管控。结果，北方的工作组一撤，南方的种族主义势力就重新开始横行。当然，他们现在不敢宣布独立了，但是，不独立还有很多其他办法。在“州权”的掩护下，白人种族主义势力给黑人投票权设置各种门槛，比如文化考试门槛、人头税门槛等，导致黑人投票权事实上被剥夺。最后，干脆发明了举世皆知的种族隔离制度。所以有人说，南北战争表面上是北方赢了，但是实际上，在战后近100年的时间里，其实还是南方赢了。
镀金时代：国家权力的捉襟见肘
政治上是“弱中央，强地方”，经济上则是“弱政府，强市场”。整个19世纪和20世纪初，美国其实经济危机不断，1839年萧条、1853年萧条、1873年恐慌、1882年萧条、1893年恐慌、1907年恐慌……我们今天会认为，经济都危机了，政府还不救市？但是，当时的美国人觉得，这和政府有什么关系？该破产的就破产好了，不破不立，所以政府翻个身接着睡。
到1893年经济危机和1907年经济危机时，因为政府没有中央银行，没有政策工具，救不了市，那谁来救市呢？民间自救。摩根（J.P.Morgan），大家可能都知道，一个著名的私人银行家，成为救市主角。比如，1907年金融危机，股价暴跌，利率飙升，流动性陷入僵局，而且危机也像100年后一样向全球扩散。当时摩根召集所有的大银行家到自己家里来开会，商量救哪些公司，不救哪些，怎么救。中间还给美国的财政部部长打了个电话说，方便的话，要不你也来一趟？不但救市场，他还救政府，当时纽约市政府借债太多，也因为金融危机破产，摩根就说，好吧，别着急，联邦政府救不了你，我们来救你，你发行债券，我组织人买。所以，有历史学家把摩根称为“一个人的中央银行”。
正是因为这种狼狈，才刺激了之后美联储的诞生。而即使是美联储，和其他国家的中央银行比，也是非常独特的，它不是一个银行，而是由12个地区性银行构成，并且这些银行本质上都是私有的，不是国有的。总统虽然可以提名七个执行委员，但是，为了防止总统大权独揽，法律规定一个总统每两年才能提名一个执行委员，一届总统最多提名两个执行委员。此外，要罢免这些委员的程序门槛也非常高。所以美联储的独立性非常高，从一开始，它也内置了“把国家当作假想敌”的基因。
可以看出，美国立国的前100年左右，它压根就不想成为一个真正的“国家”。在美国很多开国之父的心目中，尤其是杰弗逊这样的反联邦党人眼里，一个理想社会就是一个安静祥和的自耕农社会，有点像老子所描述的，小国寡民，鸡犬相闻，邻国相望，却不相往来。
有学者曾经把美国形容为一个“勉强的帝国”，意思是，它其实是不情愿地登上世界历史舞台的。事实上，美国岂止是“勉强的帝国”，它根本就是一个“勉强的国家”。从其中央集权的程度来说，长期以来，它几乎是一个封建国家，这不是说美国还有诸侯贵族这样的身份制，而是指它的权力结构是分散的、多中心的、蜂巢化的。更奇怪的是，世界上最强大的国家，就在这样一个近乎封建的体系中漫不经心地成长起来了。
但是，我们都知道，在美国历史的最近100多年，它的权力结构发生了重大的变化，国家能力也有了迅猛的提升。1913年后有了收入税，目前美国政府财政收入占GDP的比例，到达30%～35%。军事力量膨胀，现在是全世界军事力量最强大的国家。有了美联储，而且某种意义上美联储已经成为整个世界的经济调控机构。联邦行政部门也不再是那个草台班子，而是一个有200多万雇员的庞大机构。对于联邦政府来说，州政府也不再是那个“水泼不进、针插不进”的独立王国，而是有了诸多可以制衡它的杠杆。
这个转身是如何发生的？为什么会发生这种巨大的变化？美国的国家能力从何而来？它的联邦政府如何实现了一定程度的集权？甚至，美国真的转身了吗？关于这些问题，我们下次课再讨论。
19. 美国：国家建构的另类道路（2）
这次课，我们继续讨论美国的国家建构之路。
上次课我讲到美国社会“反国家主义的”国家观，讲到美国从建国那一刻起，其政治传统就包含了警惕国家、怀疑权力的基因。建国100多年来，这个烙印在政治生活的方方面面不断显现，从国家银行之争，到南北战争，到面对金融危机的束手无策，处处体现着这种“防火防盗防政府”的政治文化。到19世纪末20世纪初，美国已经不知不觉成长为世界上最强大的国家，但是政府还基本上“无为而治”，有点像个已经跑成世界冠军的田径选手，还是坚持穿着草鞋。
从“勉强的国家”到“自觉的国家”
但是，我们都知道，今天的美国早已不再是19世纪末的美国。我们之前的课谈到过，衡量国家能力最重要的两个维度：一是财政，二是军事。从财政来看，大家可以看看下面这张图（图3-3），美国政府财政收入占GDP的比例，1900年还不到8%，但是最近几年，长期维持在30%～35%之间。从军事上看，美国军费不但是全球第一，而且其军费相当于紧跟其后的10个国家的总和（2019年）。当然，某种意义上说，美国的军费保护的不仅仅是美国，而且包括整个西方世界、日韩等盟国，因为它们是个安全共同体。
图3-3 1900—2020年美国政府财政收入占GDP比例
（图片来源：US Government Revenue网站）
所以，美国的国家能力早已今非昔比。税收剧增，军事膨胀，政府职能越来越复杂，政府权力不断强化。之前坚持穿草鞋的冠军，现在早已穿上了锃亮的皮鞋。
为什么会发生这种变化？为什么美国的国家能力从前100年到后100年，出现了一个飞跃性的变化？显然，和其他国家一样，战争是个重大因素。尤其是第二次世界大战和之后的冷战，对美国的国家能力起到了巨大的助推作用。不说别的，美苏军备竞赛显然是美国军事实力不断爬升的发动机。哪怕冷战早已结束，今天美国仍然在全球70多个国家有数百个军事基地，仍然拥有6000多个核弹头。这正是战争，哪怕是冷战，倒推国家能力的一个表现。
但是，战争不足以解释美国的国家建构进程。美国的联邦税收体系和美联储都是第一次世界大战之前就设立了，美国政府对经济社会领域的干预也是在“二战”之前就开始了。众所周知，罗斯福新政设立了一系列的联邦机构，大大扩展了联邦政府的权力，这个转折发生在20世纪30年代，而不是“二战”后。
那么，美国的国家建构，它政府职能的扩大、联邦权力的提升，其动力来自哪里？
也许不同的学者答案不同，我的答案是：社会运动。正是19世纪末期以来风起云涌的社会运动，撬动美国这样一个“勉强的国家”开始成为“自觉的国家”，以此回应民众要求国家“现身”社会的呼声。“现身”社会干什么？提供公共服务，调节社会关系，保护弱势群体。换句话说，为什么美国的政府——尤其是联邦政府——会变得越来越强大？因为民众要求它如此。
在解释这个机制之前，有必要先说明一点。我们这里讨论的美国国家能力壮大，是指其“绝对国家能力”的壮大，也就是它的财政能力、军事能力和历史相比，变得非常强大。但是，就“相对国家能力”而言，也就是以国家和社会的力量对比而言，美国仍然是个“国家能力有限”的国家。什么意思呢？就是虽然美国的国家力量很强，但是它的社会力量也很强，国家在成长，社会也在成长，所以才会有我们上次课讲到的持枪权问题、医保问题、身份证系统问题等。那个患有“权力过敏症”的社会，还在处处对政府围追堵截，所以现在，美国政府虽然已经是只强壮的老虎，但仍然是一只关在笼子里的老虎。那个鞭笞国家成长的力量，同时也是把它关进笼子里的力量。
美国国家建构台阶一：进步主义时代
社会运动如何助推国家建构？历史地看，有三个阶段，或者说，三个台阶。
第一个台阶，是所谓的“进步主义时代”，也就是19世纪90年代到20世纪20年代左右。在这个阶段，美国政府似乎终于接受了政府不仅仅是“打酱油的”这个事实，开始干活了。
1913年，美国通过了宪法第十六修正案，开始征收联邦收入税；同一年，通过了《联邦储备法案》，成立美联储。政府也一改不干预市场经济的常态，扩大了“州际商业委员会”的权限，并成立了商业和劳工部等机构，开始规范公司活动。其中最著名的一项活动就是反垄断，老罗斯福总统甚至由此获得“托拉斯杀手”的声名，因为在任期间，他一口气起诉了40多个大公司。
为什么会在这个阶段发生这些变化？客观背景当然是美国经济和社会秩序的变化。早期的美国，大体而言是个自耕农社会，19世纪后期开始的工业化进程改变了这一点。工业化、城市化一旦开始，恶劣的劳工条件、巨大的贫富悬殊、不断扩大的贫民窟、无法控制的失业风险等问题接踵而来。人们发现，以前的生活是有根的，而现在却是在一个巨大的旋涡中打转，完全不由自主，不知道下一刻会撞上什么。
从19世纪末开始兴起的各种进步主义运动，正是对这个旋涡的反抗。各种罢工、抗议、新闻调查、工会、政党……涌现出来，要求政府出面约束垄断资本、改善劳工条件、提供公共服务。也正是在这个过程中，一个新的美国诞生了。著名的“扒粪者”运动，大家可能都听说过，一批记者和作家，通过各种社会调查报道来推动社会变革。其中最著名的是厄普顿·辛克莱（Upton Sinclair），以《丛林》（又译《屠场》）这本书揭露美国肉类加工行业惨无人道的劳动条件和卫生条件，直接推动了美国食品和药物管理局的成立。
另一个不那么有名的例子，则是煤矿业监管的出现。大家可以看一下上面这张童工照片（图3-4），他们就是煤矿童工，被称为breaker boys，因为他们专门负责坐在机器前分拣煤块，有时候一天一坐就是十几个小时。童工只是煤矿业的问题之一，其他问题还包括缺乏劳动安全、工资低、工时长、没有健康防护，等等。这些恶劣条件的后果，就是20世纪最初的10年，美国平均每年有2000个工人死于矿难。
图3-4 20世纪初美国的煤矿童工
（图片来源：Lewis Hine, The U.S. National Archives）
不过，大家留意一下这张照片，这张照片其实包含着两个信息：一个当然是这些童工悲惨的生活，这一点相信大家都能看到并深感同情；另一个信息我们却很容易忽略，那就是这张照片本身。这是谁照的？为什么照的？不是所有的悲惨都能留下这样的记录，事实上，历史上绝大多数悲惨不能留下任何记录。而这些breaker boys能够为全世界所知，以至100多年后的今天，远在地球另一边的我们还在谈论他们，正是因为摄影家路易斯·海因（Lewis Hine）的记录。他留下了数千张反映劳工悲惨生活的照片，而这些照片通过唤起公众的关注，直接推动了相关改革。1910年煤矿局的成立，1912年儿童局的成立，以及之后更多相关立法的诞生，都与之相关。所以说，这个世界上，比悲惨更可怕的，是不为人知的悲惨。一旦有了信息的开放和流通，社会就有了推动变化的杠杆。
美国国家建构台阶二：罗斯福新政
美国国家建构的第二个台阶，也是其国家建构过程中最大的台阶，是小罗斯福当政时期。如果说在进步主义时代，美国社会对政府扩大职能还举棋不定，到了小罗斯福时代，这个棋子就落下了。关于罗斯福新政的内容，大家中学历史应该都学过一些，我就不多说了。这里需要指出的是：罗斯福新政一共创建了69个新的联邦政府部门。因为这些机构名称都太长，都有字母缩写，什么AAA、CCC、NRA、FCC、FWA……以至一些人把这些联邦机构称为“字母汤机构”，意思就是罗斯福端了一大锅的“字母汤”出来。
光听这些机构的名称，大家就知道联邦政府的职能已经大大拓展。比如PWA，公共工程管理局，政府大兴土木来解决失业问题；又比如NLRB，国家劳资关系委员会，处理劳资纠纷；FCC，联邦通信委员会，监管媒体内容，今天我们看美国的电视节目，但凡碰到说脏话的地方，会发出“Beep，Beep”的声音，就是FCC监管的结果。总之，以前人们认为“政府不得入内”的地方，现在常常邀请政府介入。
这些变化是如何发生的？固然，罗斯福个人的理念，对于联邦政府的角色改变起到了一定的作用，但是，罗斯福政府之所以能够成立这么多机构，大刀阔斧地做这么多事，根本而言，是因为他背后有汹涌的民意。罗斯福新政有多受欢迎呢？这从1936年罗斯福竞选连任时的得票率就可以看出。当年的总统选举，罗斯福得到的选举人团票是523张，其对手只有可怜的8张。这是总统选举历史上最悬殊的选举，可以说是一个空前绝后的胜利。
面对如此汹涌的民意，任何保守派的抵抗都容易土崩瓦解。了解美国史的朋友可能知道，20世纪30年代罗斯福总统和最高法院有过一场恶战。进步主义的罗斯福要推动政府扩权，保守的最高法院则拒绝与时俱进。双方拉锯之际，忍无可忍的罗斯福甚至一度考虑过用所谓“掺沙子”的方式来改造最高法院，也就是把大法官从9个变成13个，以此实现进步主义法官占多数的局面。当然，幸亏最后罗斯福没有实施这个计划，不然他的声名上可能会留下一个“干涉司法独立”的污点。
但是，没有实施这个计划，不是因为他回心转意了，而是因为没有必要了。1937年，罗伯茨法官“叛变”了——他从此前的保守主义立场跳到了进步主义立场，因此改写了最高法院的两派比例，也由此改变了美国历史进程。罗伯茨的改变是偶然的吗？显然不是，识时务者为俊杰，罗伯茨法官认清形势了。用我们今天的话来说，看到历史滚滚车轮的方向了。他不变，恐怕也会有别的法官改变，1937年不变，1938年或者1939年也会改变。
美国国家建构台阶三：民权运动时代
20世纪五六十年代的民权运动，则构成美国联邦政府扩权的第三个大台阶。大家可能都听说过，约翰逊政府的“伟大社会”运动，创建了扶弱济贫的医疗项目Medicare和Medicaid，成立了很多扶贫机构，进一步强化了联邦政府的权力。但是，从国家建构的角度来说，五六十年代最大的成就，是打破了“神圣不可侵犯的州权”，确立了联邦权力干预州内事务的合法性。如果说罗斯福新政主要是铺开了国家权力的纬线，那么“伟大社会”时代则是强化了国家权力的经线。
这主要表现在民权的实施方面。我们前面讲到过，美国内战结束，南方长期以“州权”的名义实施种族主义。1948年，一批保守主义者甚至成立了一个党，名字就叫“州权党”，来捍卫种族隔离。1954年，最高法院在著名的“布朗诉教育委员会”案中判决种族隔离违宪，当时，一些南方州又扛起了“州权”大旗，想把联邦法院的判决堵在门外。1957年，阿肯色州州长派国民警卫军阻止小石城的黑人学生进入校园，艾森豪威尔总统二话不说，直接宣布阿肯色州的国民警卫军“国有化”。于是，昨天还在阻挡黑人学生进入校园的国民警卫军，今天就得保护他们进入校园了（图3-5）。
图3-5 小石城事件：军队保护黑人学生上学
（图片来源：U.S. Army, National Archives, Wikimedia Commons）
黑人的投票权问题是另一个例子。我们之前谈到过，内战后，南部各州以各种稀奇古怪的规定来防止黑人运用其投票权，之前联邦政府一直是睁一只眼闭一只眼。但是，1957年，艾森豪威尔总统成立了一个联邦委员会，专门推动黑人的投票权落实。1965年的《投票权法案》则明确规定，司法部有权监管各州的选举法，任命选举观察员，甚至起诉那些歧视性的州政府。
联邦政府为什么变得如此强硬？还是因为背后的社会运动。对于美国20世纪五六十年代波澜壮阔的民权运动，大家应该都有一定了解。餐馆静坐运动、自由乘客运动、1963年华盛顿大游行、马丁·路德·金的著名演说《我有一个梦想》，等等。以1965年的《投票权法案》而言，背后同样是声势浩大的游行示威。1965年3月，马丁·路德·金等民权领袖发起了著名的“塞尔玛徒步抗争”，就是从阿拉巴马的塞尔玛步行到州首府蒙哥马利，抗议阿拉巴马州政府以各种方式剥夺黑人投票权。一路上爆发各种警民冲突，白人警察殴打袭击黑人的画面通过电视传遍全国。正是在这场运动之后，约翰逊总统下定了颁布《投票权法案》的最后决心。直到今天，每年还有纪念性的塞尔玛游行活动。
国家建构道路的“另类道路”
从美国国家能力的巨变来看，我们发现了一条不同的国家建构道路，它的核心动力不是密集的战争或者发达的文官制，而是社会运动。一代又一代的美国人，通过街头的、媒体的、工会的、校园里的声音改变了政府的角色，改变了联邦和地方政府的关系，乃至改变了美国社会的“国家观”。
当然，社会运动需要制度空间，它以自由为前提，以民主为传导机制，因此，社会运动的力量本质是政治权利的力量。在这个力量的驱动下，今天的美国政府，已经和200多年前那个只够凑一桌麻将的美国政府完全不可同日而语了。它不再是那个为“是否要成立一个国家银行”而争吵半个世纪的美国，也不再是那个为“政府是否有权征收收入税”又争吵半个世纪的美国，更不是那个认为雇用童工等于市场自由的国家。总之，美国人不再简单地把国家视为洪水猛兽，而是视之为社会进步可能的盟友。人们对自由的理解，也不再仅仅是政府的缺失，也可以是政府的扶持。所以学者艾克曼（Bruce Ackerman）说，美国的宪法是一个“活的宪法”，它的作者不仅仅是开国之父们，而且是一代又一代修正社会契约的美国人。
美国的国家建构历程给当代世界带来重要的启示，这不仅仅是因为它展示了国家建构的一种可能道路，而且因为这一道路在当代世界具有特别的参考价值。我们之前讲到，历史上，战争对于国家建构起到关键性作用，但是，战争这个机制在当代很难借鉴。为什么？因为我们生活在一个人道主义精神已经深入人心的时代，一个战争深受唾弃的时代。我们总不能对那些国家能力比较弱的非洲国家、拉美国家说：来，为了国家能力的提升，你们打个几百年，最后胜出的那个，1000年后就大国崛起了。事实上，如果我们认为这是正确的路径，我们今天也不必哀叹阿富汗、伊拉克的战火了，而是应该为它们走在国家建构的道路上而欢欣鼓舞，对不对？但事实并非如此，因为我们相信，在当代世界，国家建构应该寻找更加文明的道路。
同样，庞大而细密的官僚系统虽然对东亚国家建构起到了关键作用，但是，这种几千年前积累下来的“扩展秩序”很难复制。而且，从中国历史上反反复复“官逼民反”的故事也可以看出，缺乏民意约束的巨型官僚体系未必是好事。中国历史上农民起义之频繁、之浩大、之惨烈，在世界历史上都非常罕见。每到改朝换代，动辄数百万人口甚至上千万人口灭绝，不得不说与官民力量极其不对称所积累的社会矛盾紧密相关。
通过社会压力给国家赋权，是“另类道路”的启示。现在流传着一种观点，就是把国家能力和民众权利对立起来，似乎一个国家要有强大的国家能力就必须牺牲民权，或者声张了民权就会削弱国家能力，所以应该等建设好了国家能力再来发展民权。这种“顺序论”乍一看似乎有道理，其实非常可疑，因为当国家能力的发展远远超前于社会能力，它往往就不会有动力再来给民众赋权，这种“等国家崛起了再来谈论民权”的逻辑，有点类似于“等我发达了就来娶你”的逻辑一样，不知道你信不信，反正我觉得可疑。
更重要的是，当国家接纳民权，国家能力未必受损，它反而可能因合法性上升而国家能力上升。在英国历史上，政府打仗永远缺钱，什么时候开始不缺钱了？光荣革命之后。当王室的权力“被关进笼子里”，国家的财政能力反而上去了。当英国人觉得国家不再仅仅是一人之国、一家之国，而是大家之国，他们反而开始愿意交税了。
最后，我想强调一点：虽然美国的国家建构道路是通过社会压力给政府赋权，但是，不能简单地把美国的经验理解为政府越大越好，职能越多越好，有了政府的身影，什么社会问题都会迎刃而解。我在前面也说到，美国国家能力的上升只是和历史相比，其绝对水平在不断上升，但是就国家和社会、政府和市场、中央和地方的相对力量对比而言，美国仍然是一个“国家能力有限”的国家。
这可能才是美国经验的真正特色——一个强大的政府，被一个更强大的社会和市场环绕。国家在成长，但是对于社会、市场和个体而言，它仍然是配角。我们常常把“治理”等同于“政府”，认为governance就是government，但是governance也可以来自社会本身。当一个社会不断涌现盖茨和马斯克，成就爱因斯坦和费曼，培育硅谷、好莱坞或者百老汇，其国家能力，从根本而言，是民间活力和个体创造性的溢出效应而已。这或许不是国家能力提升的唯一道路，未必能够被其他国家复制，甚至未必会被美国人自己的后代继承，但是，国强不必民弱，甚至民强国可更强，这一可能性的存在，还是鼓舞人心。
20. 国家建构的瓶颈：阿富汗的悲剧
前面我们花了好几次课的时间谈论国家能力的来源，我们谈到了战争、文官制、社会运动等因素的作用，不过，谈论这些因素的时候，我们都是在谈论国家建构比较成功的案例——西欧、中国、美国等。这次课，我却想谈论一个“失败国家”——阿富汗。在我们这个课程的开头我就说过，比较政治学要避免“优胜者偏见”，要把失败者也带入比较的视野，才能做出平衡的分析。在国家能力方面，阿富汗正是这样一个反面案例。
阿富汗当代简史：从灾难走向灾难
说到阿富汗，很多人首先想到的，恐怕是战火、恐怖袭击、贫困、落后。没错，这确实是个非常悲剧的国家。阅读阿富汗史的时候，我发现一个有趣的对比。对于我们中国人，整个20世纪，1978年之前，生活是颇为动荡的，但是1978年之后，过去40多年，生活不断改善。但是，阿富汗的经历刚好相反，就20世纪而言，1978年之前，他们的生活是大体平静的，连第一次世界大战、第二次世界大战都没有卷入。很多人可能在网上看到过一些20世纪五六十年代喀布尔的照片，比如上面这张图片（图3-6），那时候的喀布尔街道秩序井然，女性时尚现代，整个国家朝气蓬勃，但是1978年之后，一切都急转直下，40多年来，阿富汗人再也没有目睹过真正的和平与发展。
图3-6 20世纪70年代阿富汗喀布尔街头的女性
（图片来源：Hometown Weekly, 2018-09-13）
1978年，阿富汗到底发生了什么？一场政变。在这场被称为“沙尔革命”的政变中，极左的人民民主党推翻了达乌德政府，建立了一个激进左翼政权，从此开启了阿富汗的噩梦模式。这里需要交代一下，达乌德1973年也是通过政变上台的，当时，他认为阿富汗王室过于保守，而他希望推动更加左翼的社会变革，所以推翻了阿富汗王室，建立了阿富汗共和国。结果5年之后，他本人又被更左翼的人民民主党推翻，结局可以说非常反讽。
1978年沙尔革命后，人民民主党上台，开始推行更激进的改革，但是，没想到阿富汗人民并不领情，进行了激烈的反抗。新政权很快挺不住了，于是向苏联求援。1979年，苏军开着坦克就进来了，战争由此开始，一边是政府及其后台苏军，一边则是武装民众。本来，根本没有什么军事训练的民众，怎么可能打得过苏联的飞机大炮？但是，适逢冷战高峰，阿富汗的武装民众背后涌现出一批热情的大哥：美国、巴基斯坦和沙特等。也正是在这个时候，本·拉登毅然抛弃了他在沙特的富豪生活，作为一个国际主义战士，来到了阿富汗。所以，在他成为美国的头号敌人之前，他确实曾是美国的亲密战友。于是，在所有这些力量的搅和下，一场本来可能短平快的军事行动演变成了一场长达10年的噩梦。
1989年苏东巨变，苏联撤军。事实证明，苏联的入侵是一个悲剧，苏联的撤退则是一个更大的悲剧。苏军撤离后，苏联支持的纳吉布拉政府勉强挣扎了3年，于1992年垮台。本来，这是阿富汗结束战争、回归常态的机会。事实上，苏联倒台、冷战结束后，有一批陷入左右内战的国家都陆陆续续结束了内战，毕竟，老大哥都不在了，小弟们也不用再打了。但是，阿富汗却回不去了。1992—1996年，当初共同抵抗苏联的武装组织开始相互厮杀。如果和苏联的战斗只是摧毁了半个阿富汗，苏联撤离后的内战，则摧毁了另外半个阿富汗。也正是在这个阶段，喀布尔被打回了石器时代。
混乱的内战，最后的确产生了一个最终的胜利者，只不过，这不是一个普通的胜利者，而是塔利班。本来，塔利班即使不能构建一个美好的国家，也应该能构建一个有效的国家，但是，因为塔利班太奇葩了，各种倒行逆施，导致原先相互厮杀的小伙伴们纷纷团结起来与它对抗，这就是著名的“北方联盟”。因此，即使塔利班上台，阿富汗内战还在继续，直到2001年塔利班政权被美军推翻。据估算，1978年到2001年，阿富汗大约有150万～200万人战死，有400万人逃亡到巴基斯坦和伊朗，还有数百万人在国内流离失所。[1]对于一个总人口3000万左右的国家，这是难以想象的人间惨剧。
2001年美军入侵，一度被视为阿富汗的转机。然而，正如20多年前的苏联，美军也逐渐发现，自己踏入了一个难以醒来的噩梦。2001年，全世界都认为美军已经赶跑了塔利班，但是很快，塔利班卷土重来，到2019年，政府只控制着35%的领土，塔利班占领了阿富汗13%的土地，而在另外一半的领土上双方展开拉锯战。[2]
与此同时，因为安全局势的恶化，其他所有的治理维度都不可能真正改善。到2020年，阿富汗的贫困率高达人口的一半，鸦片成为阿富汗的支柱性产业，10%的人口吸毒，80%的阿富汗人表示害怕在境内旅行，2/3的人表示害怕投票。为什么害怕投票？因为塔利班屡次袭击投票站。阿富汗政府软弱无力的一个几乎是羞辱性的证明，是特朗普规划美军完全撤离的方案时，其谈判对象是塔利班，而不是阿富汗政府。事实上，塔利班和美国谈判的条件之一，就是不许阿富汗政府参加谈判。一个连“上桌吃饭”的权利都被剥夺的政府，谈何国家能力？
所以，回顾阿富汗的当代简史，我们发现，阿富汗过去40多年的灾难延绵不绝，在所有可能逃离灾难的出口，阿富汗都错过了。注意，在我刚才描述的简史中，不是某一个政府或者某一种政体难以建构暴力垄断的国家，而是任何政府、任何政体都难以建构国家。大家想想，过去40余年，阿富汗尝试过君主立宪、威权共和、极左政权、神权政治、美式民主以及无政府，可以说神农尝百草，尝试了所有可能的政体，但是，在所有这些政体实验中，国家建构全都失败了。我们可能都听说过一个说法，把阿富汗叫作“帝国的坟场”，其实，阿富汗岂止是“帝国的坟场”，也是“制度的坟场”。
但也正是因为阿富汗的国家建构如此失败，也给了我们一个理论窗口，去观察国家建构的各种阻碍性因素。为什么阿富汗的国家建构如此之难？在我看来，至少有四个因素。对这四个因素的分析，或许不但可以帮助大家理解阿富汗的悲剧，也有助于理解其他地方“国家建构”的失败原因。
国家建构失败因素之一：多山地形
首先是地理因素。自然和政治有没有关系？关系非常之大。事实上，有相当一批学者研究石油储备、出海口数量、降雨分布、河流走向、平原面积等地理因素对政治的影响。在这些研究中，有一个重要的变量是“多山与否”。为什么？因为多山，至少在一个传统时代，往往意味着政府的触角有限，也意味着叛军容易找到藏身之所。
阿富汗就是一个多山的国家，一个几乎完全被山地覆盖的国家，人类只是聚居在山间的峡谷地带而已。可以想象，在这种地形地势中，交通通信不发达的时代，不同社区之间交往非常困难，建立大一统的中央政府更是困难重重，因为在这种地形地貌中，看上去似乎出门买个菜都像是去西天取经一样困难。
所以，自古以来，阿富汗的政治传统都是部落长老式的自治。直到1747年，阿富汗才建立了以当地人认同为基础的中央集权式国家，也就是延续了200多年、1973年被达乌德推翻的杜兰尼王朝。大家注意，1747年，这在中国已经是乾隆年间了，是中华王朝帝国的尾声了。但是，对于阿富汗，这时候它的国家建构才刚刚开始。即使是杜兰尼王朝，很大程度上仍然是间接统治，王室所真正控制的仅仅是几个大城市而已，其他地方主要还是各部落长老说了算。
所以，把阿富汗叫作“帝国的坟场”，听上去似乎是阿富汗人多么厉害，仔细想想，其实阿富汗最厉害的不是他们的人，而是他们的山。我们都知道，1842年，英国在中国打赢了鸦片战争，但是同一年，大英帝国在阿富汗却遭遇了惨败。为什么？因为海战是英国的长项，而在山上打游击，英国人不会啊。最后，在阿富汗冬天的群山之中，上万英国人冻死的冻死，饿死的饿死。
后来1979年苏军入侵、2001年美军入侵，也是发现他们的武器再先进，面对这种延绵不绝的山脉难以发挥威力。道理很简单：你根本找不到敌人。这些游击队员在山里钻来钻去，出则为战士，退则为农民，没什么军人和平民的分野，你炸来炸去就是炸石头而已。问题在于，这种让帝国征服变得很困难的地理因素，同样也让国家建构变得很困难。所以，它是“帝国的坟场”，也是“国家的坟场”。
国家建构失败因素之二：地缘位置
说完了多山地形，再来看阿富汗国家建构的第二个障碍。这个障碍还是与地理有关，就是它的地缘位置。自古以来，阿富汗地区都被大国强国包围，北边是俄罗斯及其势力范围，西边是伊朗和阿拉伯帝国，东北方向时不时出现蒙古帝国这样的游牧帝国，东南方向则是印度以及一度占领印度的大英帝国。因为地处这些大国的交界地带，所以很自然地，它就成为大国征战的通道。这就像张三和李四打架，倒霉的小明偏偏住在他们两家中间，谁也不招惹，家里却总是被砸得稀巴烂。
我们之前说，战争缔造国家，但在阿富汗，战争不是缔造国家，而是摧毁国家。为什么？因为在阿富汗的背景下，战争往往是大国的代理战争，每一股势力本质上都是靠外力支撑，这种战争是无法真正完成构建国家的。这一点其实不难理解。大家想想，骑车是锻炼身体的，但是如果你骑的是电动车，不是自主发力，而是靠电池发力，那么骑得再远也锻炼不了身体。
更糟的是，因为是代理战争，所以战争怎么打也打不完，打不到暴力垄断的格局。本来阿富汗这样一个小国，内战很容易打完，决出胜负之后就实现暴力垄断了。但问题是，身处大国的包围圈，这些外国势力不让你打完。这边阿富汗人民民主党1979年快倒了，苏联开着坦克进来了，帮它续命。在苏联的帮助下，人民民主党本来可以搞定阿富汗，但是美国、沙特和巴基斯坦又进来了，帮“圣战”战士续命。1996年，塔利班已经建立政权了，但是美军又开着飞机过来了，赶跑了塔利班。2001年塔利班已经被赶跑了，一个准民主政体建立了，巴基斯坦那边的极端分子又打开了怀抱，又开始给塔利班续命。所以，本来可能三五年能打完的内战，因为这些外部势力的干预，就变得没完没了，怎么也打不到句号。
大家想想，如果当年秦统一六国的时候，刚要打赢，一会儿罗马帝国突然跑出来扶持韩、魏、赵，一会儿波斯帝国跑来扶持吴、楚、越，秦国的建国大业是不是就变得遥遥无期？幸亏罗马帝国、波斯帝国离得太远了，所以战争能打上句号。所以，地缘因素，是阿富汗国家建构的第二个障碍。
国家建构失败因素之三：宗教极端主义
第三个障碍是宗教因素，确切地说，是伊斯兰极端主义。其实，历史上，阿富汗并不是一个宗教极端主义的国家，但是，两股力量的对撞，在阿富汗发生了奇妙的化学反应，导致阿富汗极端主义盛行。
第一股力量，是苏军入侵。苏军入侵后，本来一盘散沙的阿富汗立刻爆发出空前的宗教热情，因为宗教是唯一能把不同族群团结起来的力量。所有反抗组织都自称为Mujihadeen（“圣战战士”），可以说，阿富汗的宗教热情真的是被苏联捅马蜂窝捅出来的。
但是，如果没有另一股势力，这些“圣战”组织虽然有宗教名目，本质上也只是军事力量，它们只是想赶跑苏军，未必想用“宗教理想国”来改造阿富汗社会。另一股力量是什么？是萨拉菲主义。萨拉菲主义，简单来说，就是一种极端保守的伊斯兰原教旨主义。它本来只是在沙特阿拉伯比较活跃，但是从20世纪60年代开始，发了石油财的沙特开始向全世界推广这种原教旨主义，到20世纪70年代末期，萨拉菲主义开始在巴基斯坦形成势力。
为什么巴基斯坦的萨拉菲主义会煽动起阿富汗的宗教极端主义？因为苏军入侵后，数百万的阿富汗难民涌向巴基斯坦，无数在巴基斯坦难民营长大的阿富汗男孩，被父母送到当地宗教学校上学。之所以上宗教学校，是因为免费，不但教育免费，还经常提供免费吃住。而这些宗教学校教什么？教的往往就是萨拉菲主义。于是，在巴基斯坦的难民营中，整整一代宗教极端主义的阿富汗少年成长起来了。
苏军撤退后，这些少年变成了青年，回到阿富汗，成为塔利班的中流砥柱。塔利班这个词的意思是什么？就是“学生”。为什么叫“学生”？因为他们真的就是宗教学校的学生。所以，当塔利班征服阿富汗，他们做的第一件事，就是按照他们学过的教科书，实施一种极端保守的“伊斯兰法”。当时，感到震惊的不仅仅是全世界，也包括阿富汗社会自身——因为对阿富汗本国国人来说，塔利班并不代表阿富汗本土的文化，它也是一种陌生的“外来势力”，一种由沙特、巴基斯坦传入的“进口文化”。
塔利班上台后，其所作所为大家应该多少都听说过。他们把已经进入职场和学校的女性重新赶回家门，强迫所有的女性蒙面，禁止音乐、电影和娱乐，炸毁了巴米扬大佛，恢复了很多伊斯兰教中古老的刑罚，比如用砍手来惩罚盗窃、用石头砸同性恋、公开虐待和处决罪犯等。一度曾经非常流行的一本小说《追风筝的人》里面就说到，塔利班连风筝都给禁了。如果不是这种“进口的”宗教极端主义，20世纪90年代的阿富汗本有可能回归1978年之前的样子，但是，由于苏联和沙特阿拉伯致命的“邂逅”，阿富汗回不去了。
尽管塔利班2001年被推翻，但是塑造了它以及它所塑造的极端主义文化，却开始浸润阿富汗的土壤，有可能在几代人之间，都不会完全消失。2013年皮尤中心有个民意调查，其中一个问题，是询问穆斯林对自杀袭击的看法，阿富汗人中表示“自杀袭击常常或有时是正当的”的比例高达39%，几乎是所有被调查国家中最高的。[3]在另一项民调中，当问及政治和宗教是否应该分离时，57%的阿富汗人表示不应该，宗教领袖应当介入政治。
2001年后，这种宗教极端主义的力量，成为阿富汗国家建构最大的障碍。我们可能会觉得，为什么塔利班一定要和政府打？他们就不能坐下来好好谈谈，就像南非当年一样实现权力分享吗？答案是：不能。至少，如果现在的塔利班还是过去的塔利班，答案就是“不能”。为什么？因为宗教原教旨主义带来的意识形态刚性。在他们的观念体系中，原教旨主义的“伊斯兰法”必须成为国土上唯一和最高的法，而人类所能制定的法——不管是国王制定的还是所谓民主议会制定的，只能臣服于“伊斯兰法”。在这种情况下，他们如何接受与政治世俗派分享权力？纯粹的权力之争或者利益之争可以讨价还价，但是你死我活的观念之争却没有商量的余地。
国家建构失败因素之四：民族结构
妨碍阿富汗国家建构的第四个障碍，则是民族主义。对于国家建构而言，民族主义是把双刃剑，它曾经是许多单民族国家的国家建构动力，但是，对多民族国家来说，民族主义又往往是国家建构的离心力。比如，克罗地亚的民族主义造就了克罗地亚这个国家，但是对其原先的母国南斯拉夫来说，克罗地亚的民族主义就是一种离心力。希腊的民族主义使其摆脱了奥斯曼帝国，成就了现代希腊，但是对于奥斯曼帝国来说，希腊的民族主义显然是国家建构的绊脚石。
阿富汗是个地地道道的多民族国家。大家从下图（图3-7）可以看到阿富汗大致的族群分布：普什图族是最大的族群，占人口42%；第二大族群是塔吉克人，占27%；哈扎拉人，9%；乌兹别克人，9%。此外还有俾路支人、土库曼人，等等。这种碎片化的族群格局，显然是大一统政治的障碍。
图3-7 阿富汗族群分布图
（图片来源：The National, 2013-03-01）
使问题进一步复杂化的，则是这些民族周边，都有其族群的大本营国家。比如，阿富汗虽然只有1500万普什图人，但是在国界线的南边，巴基斯坦有3500万左右普什图人，相当于一个势力强大的娘家就住在隔壁。以此类推，塔吉克人受到塔吉克斯坦的支持，什叶派的哈扎拉人受到伊朗的支持。在这种情况下，任何族群想要吃掉其他族群，都往往望而却步。
其实，现代史上，阿富汗的民族主义并不算严重，没有显著的分离主义运动。部分原因在于，多山地形以及由此形成的部落主义传统，不但消解了帝国、消解了国家，甚至消解了民族。我就是某某村的，“民族”是什么？还是太抽象了、太宏大了。但是，1979年苏军入侵，不但动员出了阿富汗人的宗教热情，也动员出了他们的民族热情。原因很简单，以民族为基础进行军事动员，最有效率。
所以，在苏军占领期间，虽然阿富汗几乎全民抵抗，但是抵抗的力量却是分片包干的。塔吉克人由著名的“北方雄狮”马苏德领导，乌兹别克人靠多斯塔姆领导，普什图人最后大体聚集到了赫克·马特亚手下，哈扎拉人也在自己的领地上抗战。这种“包干区”式抵抗有其严重后果，那就是苏联被赶跑后，他们内部就开始为“胜利果实如何分配”的问题而大打出手。这就有点像国共合作打日本，日本一跑，两党自己就打起来了。只不过，在20世纪40年代的中国，内战是两军对垒，但是1989年之后的阿富汗，可不止两股势力，而是四五股势力。在这种情况下，要达成和平协议太难了，因为否决点太多，只要一方不合作，其他三四方好不容易达成的协议就会被作废。也正是这种碎片化的状态，给了塔利班可乘之机。
今天，塔利班能够卷土重来，也和普什图人的民族主义相关。塔利班从普什图地区起家，其成员主要是普什图族，其藏身之处也主要在普什图地区。有民调显示，尽管在整个阿富汗，塔利班的同情者到2019年只有15%左右，但是在部分普什图省份，这个比例可以高达50%左右。正是普什图地区提供的人员、物资、安全乃至心理支持系统，使得塔利班能够在最艰难的时刻存活下来并东山再起。
两种乌托邦的对撞
回顾阿富汗的国家建构进程为何如此困难重重，我们发现至少四重因素：第一，多山的地形使得中央集权式政府难以形成，造就了部落主义的政治传统；第二，大国对冲的地缘位置使得内战往往成为大国代理战争，战争难以打出胜负，暴力垄断格局难以形成；第三，苏联入侵激起的宗教狂热主义，毒化了阿富汗的文化土壤，使世俗政治力量难以建立；第四，多民族国家的结构，又使得各方政治力量难以就权力分配的方案达成共识。
阿富汗的困境也帮助我们分析其他国家的国家建构瓶颈。无论是特定的地形地势、地缘位置，还是宗教极端主义以及民族主义，都广泛存在于许多其他国家，阿富汗的不幸在于，它把这些因素合而为一，也因此沦落为当今世界上最顽固的“失败国家”之一。
不过，阿富汗的国家建构真的完全无可救药吗？也未必。阿富汗自己1978年之前长达半个世纪的相对和平稳定，就是这种可能性的证明。特定的地理因素虽然使中央集权式国家难以形成，但是部落自治式的治理结构也未必不可行。仔细分析，让阿富汗跌入今天这个旋涡的，主要不是静态的地理因素，而是两种极端主义的对撞——苏联式的极左浪潮以及伊斯兰原教旨主义。
这两种极端看似南辕北辙，在一点上却彼此相似，那就是它们“改造世界”的狂热，那种用理性、用纯净的道德理想、用原教旨主义去重新书写历史的热情。这种冲动摧毁了阿富汗原有的政治秩序，却发现在人心面前，暴力会抵达它的限度。很多国家都经历过极左主义或者宗教原教旨主义，但是把这两者在短时间内都经历一遍的国家，却似乎只有阿富汗，简直相当于一个人被两辆卡车分别碾压了一遍。更糟的是，这两种力量在阿富汗发生了遭遇战。关于这场遭遇战，有个学者的比喻让我印象非常深刻，他说，苏军入侵后，宗教极端主义的兴起，就像是阿富汗面对病毒入侵时的免疫风暴——它的确杀死了病毒，但是同时也杀死了自己。
所以，检视阿富汗沦为“失败国家”的过程，我们发现，最大的教训其实是以极权追求乌托邦的危险——因为乌托邦过于乌托邦，所以要实现它，只能诉诸极端手段，而极端助长极端，最终，它们在相互厮杀中完成了对彼此的哺育。其实，极端的并不是阿富汗的主流社会。2019年一项民调显示，只有15%左右的阿富汗人表示同情塔利班，80%的人表示支持女性权利、社会平等和自由表达。所以，阿富汗缺的不是温和的力量，缺的只是愿意为温和而战的力量。历史或许有投影，但并没有宿命，既然它曾经转向，就有可能再次转向。对于一个国家而言，命运指向何方，常常取决于“沉默的大多数”是否继续沉默下去。
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[1]Imtiyaz Khan, “Afghanistan: Human cost of armed conflict since the Soviet invasion,” Perceptions: Journal of International Affairs, 17(4), 2012.
[2]Alia Chughtai, “Afghanistan: Who controls what?,” The Aljazeera News, Jun 24, 2019.
[3]Alex P. Schmid, “Public opinion survey data to measure sympathy and support for Islamist terrorism,” International Center for Counter-Terrorism, Research Paper, 2017.